全国人大常务委员会执法检查组检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况
全国人民代表大会常务委员会： 安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。习近平总书记深刻指出，要牢固树立安全发展理念，坚持人民利益至上，始终把安全生产放在首要位置，切实维护人民群众生命财产安全。为进一步促进安全生产工作，按照《全国人大常委会2016年监督工作计划》安排，全国人大常委会执法检查组从今年4月开始对《中华人民共和国安全生产法》实施情况进行了检查。张德江委员长对这次执法检查非常重视，作出重要批示：“安全生产是人命关天的大事，责任重于泰山。要通过这次执法检查，督促法律各项规定全面有效落实，引导全社会牢固树立安全生产观念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线，做到安全才能生产，生产必须安全。” 为了搞好这次检查，财经委员会组成调研组，先后赴浙江、上海、广东、天津、辽宁、山东、内蒙古、新疆等8个省（区、市）开展执法检查前期调研，听取地方对开展执法检查的意见和建议，在此基础上明确了这次执法检查的重点。9月12日，检查组召开了第一次全体会议，听取安监总局、工信部、公安部、住建部、交通运输部、农业部、质检总局、安全生产科学研究院等8个部门和单位的情况汇报。随后，由严隽琪、吉炳轩、向巴平措、艾力更·依明巴海副委员长和我带队，分成5个小组赴山西、上海、江苏、安徽、河南、海南、重庆、西藏、陕西、新疆等10个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了检查，15位全国人大常委会委员及财经委组成人员和20多位全国人大代表参加了这次执法检查工作。检查组在地方检查期间，听取了当地政府及其有关部门的情况汇报，召开了企业、农业合作社、专业服务机构和专家学者的座谈会，实地检查和抽查了部分企业、市场和工地，深入厂矿车间、田间地头，听取职工和基层干部群众的意见和建议。此外，还委托北京、河北、吉林、黑龙江、福建、江西、湖北、湖南、广西、四川、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等15个省（区、市）人大常委会开展自查。本次执法检查覆盖了全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团。11月21日，检查组召开了第二次全体会议，研究讨论了执法检查报告稿。现将检查情况报告如下： 一、成效 安全生产法自2014年12月1日修订施行以来，国务院及其有关部门和各地高度重视并认真贯彻实施。 （一）开展法律宣传。国务院及时部署并要求各地、各部门加强对新修订的安全生产法的宣传教育。国务院安委会办公室和安监总局集中开展法律宣讲和全国“安全生产月”、“安全生产万里行”活动。安监总局与中宣部等8部门联合印发了《关于加强全社会安全生产宣传教育工作的意见》，要求各级政府组织宣讲队到企业巡回宣讲并举办安全生产法培训班，对企业负责人、安全管理人员和其他从业人员开展轮训。农业部开展了“文明渔港”、“平安渔业”、“平安农机”创建活动。河南省连续3年对领导干部开展安全生产对话谈心活动，签订安全责任明白书，要求牢记“明责、尽责、知利害。”周口市商水县每个村都有一个“法律明白人”，负责法律咨询和普法宣传。各地、各部门还通过广播、电视、网络、微信等方式，加强对群众的宣传教育，普及安全生产法律知识。 （二）加大执法力度。国务院办公厅印发了《关于加强安全生产监管执法的通知》和《省级政府安全生产工作考核办法》，安监总局制定了《安全生产监管执法手册》、《安全生产执法程序规定》，进一步落实了监督责任，规范了执法程序。国务院安委会2015年底建立了安全生产巡查制度，今年已经开展两轮，覆盖江苏、山东等16个省（区、市）。安徽省建立了当地的安全生产巡查制度，开展巡查工作一年来，及时发现了一批安全隐患和薄弱环节，一些重大安全问题得到解决。安监总局等部门吸取山东青岛“11·22”输油管道爆炸、江苏昆山“8·2”金属粉尘爆炸等事故教训，集中开展了油气输送管道、煤矿、危化品及其储存场所、易燃易爆粉尘作业等专项整治。国务院安委会制定了《关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》，国家发改委、安监总局等17个部门联合印发了《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，开展企业安全生产诚信体系建设，公布了一批终身不得担任煤矿矿长的人员名单和安全生产不良记录企业“黑名单”。上海市将企业安全生产情况纳入全市公共信用信息平台，与金融系统的“一行三会”对接，强化联合惩戒。国务院有关部门和地方依法严肃查处事故。截至今年10月底，2014年发生的42起重特大事故全部结案，2015年发生的38起重特大事故已有33起结案，共依法移送司法机关处理645人，党纪政纪处分1483人。 （三）完善规章制度。高法院和高检院出台了危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的司法解释；安监总局修改了《煤矿安全规程》等31部规章，废止了6部规章，制定修订了70项安全生产标准；工信部针对标准缺失、标龄老化等问题，完善了工业、通信业19个重点行业的安全生产标准体系框架，发布了99项安全生产领域行业标准；质检总局形成了以1部法律、1部行政法规、11部部门规章、125个安全技术规范及2000多个标准构成的五级特种设备法规标准体系。目前，国务院有关部门正在开展《危险化学品安全法》、《安全生产法实施条例》、《生产安全事故应急条例》、《矿山安全法（修改）》的起草工作。一些地方加快制定修订地方性法规，重庆等8个省（区、市）修订了当地的安全生产条例，天津等11个省（区、市）制定修改了相关配套规章。 （四）强化监管责任。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，国务院安委会印发《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》，明确了有关单位安全生产监管方面的职责。全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求，确定由地方主要负责同志担任安委会主任，基本形成了省、市、县、乡四级责任体系。江苏省加强开发区安全生产监管能力建设，要求国家级开发区安全监管执法人员不少于9人，省级不少于5人，已全部到位。山西省出台文件，要求按照工商登记住所地把所有企业的安全监管职责落实到具体部门。西藏自治区在拉萨、山南等市实施企业分级分类管理，建立基础信息台账。企业的安全生产主体责任逐步落实，规模以上企业基本建立了安全责任、安全投入、基础管理、安全培训、应急救援的“五落实五到位”责任体系。 （五）加强基础建设。国务院加强安全生产基础和保障能力建设，设立了89亿元的安全生产预防及应急专项资金。安监总局启动了一批安防技防工程建设项目，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。新疆维吾尔自治区为安监执法人员全部配备了现代化的执法装备，提升执法能力。大力推进企业安全生产标准化建设，全国达标企业已超过150万家。一些省（区、市）开展安全生产社会化服务试点，发挥社会力量和市场机制作用。海南省采取“政府购买服务、专家会诊指导、企业整改治理、部门执法监督”的方式，发挥专业服务机构和专业人员作用，为政府和企业提供安全技术支撑。各地普遍加强了应急救援、安全科技等工作。陕西等全国大多数省（区、市）都建成省级安全生产应急指挥平台，为开展事故应急救援提供有力保障。 从检查情况看，安全生产法自2002年颁布实施以来，效果总体上是好的，安全生产形势逐年好转，事故起数由2002年的107.3万起下降至2015年的28.2万起，死亡人数由13.9万人下降至6.6万人，连续13年实现事故起数和死亡人数“双下降”。新修订的安全生产法突出问题导向，强化了生产经营单位主体责任和政府监管责任，强化了安全生产责任追究，为促进安全生产形势持续稳定好转提供了更有力的法律保障。2015年反映安全发展水平的4项主要相对指标降至历年最低，亿元国内生产总值生产安全事故死亡率为0.098，工矿商贸就业人员10万人生产安全事故死亡率为1.071，道路交通万车死亡率为2.08，煤矿百万吨死亡率为0.162。据初步统计，今年1月至11月，按可比口径，全国生产安全事故起数和死亡人数同比分别下降6.3%和4.8%。 二、问题 全国安全生产局面虽然总体稳定向好，但形势依然严峻，特别是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制。2015年全国发生了38起重特大事故，平均不到10天就有一起重特大事故发生，其中，发生特别重大事故4起，死亡289人。天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故，造成了重大人员伤亡和财产损失。今年九月以来，先后发生了宁夏石嘴山林利煤矿瓦斯爆炸事故，死亡20人；重庆永川金山沟煤矿瓦斯爆炸事故，死亡33人。就在上月24日，江西省宜春市丰城电厂三期在建工程施工平台发生坍塌特大安全生产事故，造成74人死亡。安全生产法实施中仍存在一些突出问题。 （一）安全生产基础不牢固。检查中发现，一些地方安全生产的“红线意识”不强。在当前经济面临下行压力的情况下，重发展轻安全的倾向又有抬头，今年以来煤炭、钢铁等产品价格上涨，一些不符合安全生产要求的煤矿、钢厂违规偷采偷产，加之监管不力，造成多起生产安全事故。大多数小微企业的安全生产基础差、安全管理水平低；部分高危行业企业的产业布局和结构不合理，工艺和技术的本质安全性不高；大部分城市的地下管网不符合安全要求且老化严重，加油站、危险化学品生产、储存单位等危险源与人群密集区域的安全距离被日益压缩；石油天然气管道占压现象严重。特别是随着我国新型工业化、城镇化和农业现代化加快，传统风险和新的安全风险叠加交织。经历了多年的高速发展，许多行业企业的设备、设施进入老化期甚至“超期服役”，安全风险逐年加大；一些行业企业工艺技术落后，快速发展过程中安全欠账多，积聚了风险隐患；新材料、新技术、新工艺和新装备不断涌现，给安全生产工作提出了新挑战。 （二）监管体制机制不完善不适应。一是综合监管和行业监管职责定位不清。安全生产法第九条规定，安监部门对全国安全生产工作实施综合监督管理，有关部门在职责范围内对行业、领域的安全生产工作实施监督管理。一些地方反映，有关方面对综合监管和行业管理的关系理解不一致。有的认为综合监管就是“没人管的都管”、“有人管的也管”；有的认为，国务院“三定”方案明确由安监部门承担工矿商贸行业安全监管责任，并未赋予工信、商务、国资等部门安全生产监管职责。由于认识上的分歧，导致监管职责不明晰，存在着重复监管和有些部门躲避监管责任的现象。二是一些行业和地方的安全监管职责缺位或体制不顺。海洋石油生产目前没有明确监管部门，委托国有石油企业代为监管的做法不符合法律规定；民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制未理顺，行业监管与属地监管职责分工不明确；全国3300多个开发区、高新区、科技园区近半数没有安全生产监管机构；安全监管部门未纳入政府行政执法序列，执法能力不足。三是对预防工作重视不够。一些地方抓安全生产注重工作检查和事故追责，对新修订的安全生产法突出“预防为主”的规定，还停留在宣传教育、提醒警示的层面，没有把预防作为安全生产的主要日常工作来抓。四是监管能力不适应。检查中，许多地方反映，面对量大面广的生产经营单位，安全监管能力不足，基层尤其突出。随着经济发展方式的转变和新经济业态的不断涌现，对安全监管专业能力和技术水平的要求越来越高。从检查情况看，一些地方主要靠“听汇报、看报告”的监管方式和“看、摸、敲、打”的监管手段，难以适应新形势下的安全监管工作要求。 （三）安全生产配套法规和标准制定修订工作滞后。安全生产法作为安全生产领域的基本法，需要制定相应的配套法规和政策措施来保证法律的全面贯彻实施。各地普遍反映，安全生产法的相关法规政策不配套，迫切希望国务院尽快出台《安全生产法实施条例》。安全生产法第二十四条、第三十五条、第一百一十三条要求国务院及其相关部门制定配套法规和规章的工作还没有完全落实。从地方情况看，只有四分之一的省（区、市）制定或修订了当地的安全生产条例，三分之一的省（区、市）制定了配套规章。 安全生产法第十条规定：“国务院有关部门应当及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。”目前，这项工作进展缓慢。一是标准缺失，许多材料、工艺、技术一直没有制订相应的安全标准。二是标准老化，很多标准颁布实施超过10年，有些上世纪90年代颁布的标准现在还在使用而未更新。三是标准“打架”，基础标准和通用标准出自多个部门，一些标准内容重复交叉且相互矛盾，国家推荐性标准与行业标准也存在一些矛盾冲突。地方和企业强烈要求加快标准建设，实现企业安全生产有标准、政府安全监管有依据。 （四）企业主体责任有的落实不到位。新修订的安全生产法进一步强调了企业的安全生产主体责任，但仍有一些企业安全生产主体责任不落实甚至违法生产。企业主要负责人概念不明确，投资方或者实际控制人安全生产意识淡薄；安全生产投入、职工安全技能培训等关键措施不到位，安全生产和职业健康的规章制度和操作规程不完善；企业安全生产预防机制和标准建设滞后，安全生产标准化的达标企业比例不高；安全生产的各项法律规定在很多地方还停留在口头上、纸面上、汇报上，没有转化为企业的实际行动，没有落实为企业的生产标准、操作规范和预防机制。对生产安全事故的分析表明，大多数事故都是责任事故，都是因企业或者职工的违法行为导致的。 （五）农村和农业安全生产监管薄弱。农村和农业领域的安全生产情况，总体看存在着底数不清、监管薄弱的问题，农业机械、农村公路、农村建筑等方面的安全生产问题日益凸显。一是农机监管不完善。目前，全国拖拉机、联合收获机等农机登记数已经超过2500万台套，农村地区还有1.23亿辆各类机动车。2015年，全国发生在等级公路以外的农机事故1306起，死亡208人。一些企业非法生产机动车屡禁不止，并以拖拉机、农业机械名义销售、办理登记，而对此类非法生产、销售行为的监管主体不明确，行业监管有盲区。农业机械操作人员日常安全监管缺失，无证操作、酒后操作、超重超载、违规载人等问题严重。二是农村建房监管缺位。从检查情况看，一些地方的农村建房安全基本上处于“没人管”状态，房屋建造没有落实承重、抗震、消防等安全设计要求，施工队伍大多没有资质，施工不规范，经常出现起重机、脚手架倒塌以及在建房屋坍塌事故，造成人员伤亡和财产损失。三是农村符合安全标准的基础设施建设滞后。很多地方的农村公路标准低，质量差，临水临崖、急弯陡坡等路段大量存在，且缺乏安全标志和安全设施，风险隐患较多。一些省（区、市）农村公路发生的交通事故占到了全部交通事故的一半以上。在检查过程中，大家还反映，农用船舶、农村渡口安全管理和农产品质量安全方面的问题也比较突出。 三、建议 当前，我国正处于经济转型期，经济下行压力大，不稳定、不确定因素多，安全生产工作丝毫不能放松。党中央高度重视安全生产工作，习近平总书记多次强调安全生产工作重要性，指出“安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。各级党委和政府特别是领导干部要牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，认真贯彻落实党中央关于加快安全生产领域改革发展的工作部署，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，严格落实安全生产责任制，完善安全监管体制，强化依法治理，不断提高全社会安全生产水平，更好维护广大人民群众生命财产安全。”12月9日，中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，意见提出，2020年要实现安全生产监管体制机制基本成熟，法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少，职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制，安全生产整体水平与全面建成小康社会目标相适应。 检查组认为，要实现上述目标，必须进一步贯彻实施安全生产法。为此，提出以下建议： （一）坚持安全发展理念，树立更加积极的安全生产观。要牢固树立新发展理念，坚持安全发展，贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以防范遏制重特大生产安全事故为重点，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，同步推进安全、健康、环保“三位一体”的体系建设，全面提高人民群众安全获得感，为经济社会发展提供强有力的安全保障。各级政府和有关部门、生产经营单位要牢固树立安全发展意识，以对人民高度负责的政治责任感和历史使命感对待安全生产工作，下大力气抓好安全生产预防机制的建设，坚持改革创新，破解安全生产难题，加强对安全生产的科技研究和科学预判，改变被动应对的局面，从源头上排除隐患，从根本上减少和防止事故的发生。 （二）加快安全生产法配套法规和标准的制定修订。配套法规和标准是安全生产法相关规定落实的基础。国务院有关部门要加大工作力度，加快制定和修订安全生产法的配套法规和相关国家标准、行业标准。安监总局、国务院法制办要按照中央关于推进安全生产领域改革发展的意见要求，加快起草《安全生产法实施条例》和法律要求制定的相关配套法规，确保在本届政府任期内出台。同时，安监总局要督促各省、自治区、直辖市尽快制定修订当地的安全生产条例，让法律各项制度真正“落地生根”。 国务院安委会与国家标准委要加强协调，加快安全标准的制定修订和组织实施，建立以强制性标准为主体的安全生产标准体系，解决标准缺失、老化和“打架”的问题。建议国务院安委会与国家标准委就安全生产的标准体系建设制定工作方案，提出时间表，2017年6月30日前在落实执法检查意见的报告中向全国人大常委会报告。 （三）进一步完善监管体制。大力弘扬社会主义法治精神，深化安全生产监管执法体制改革，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能。建议国务院进一步明确综合监管和行业管理的关系，落实部门监管职责，形成监管合力。完善海洋石油安全生产监督管理体制机制，实行政企分开。理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制，明确行业监管、区域监管与地方监管职责。在各类开发区、工业园区、港区等功能区明确负责安全生产监管的机构。尽快解决安全生产监管部门未纳入行政执法序列的问题。 （四）严格落实企业主体责任。一是强化企业预防机制建设，今后一个时期，国务院有关部门要在控制防止重特大事故发生的同时，逐步把工作重心放在督促企业建立健全安全生产预防机制上来。二是全面落实安全生产法第十八条对企业主要负责人的七项要求，明确企业实际控制人和法定代表人同为安全生产第一责任人。三是进一步强化企业在安全生产和职业健康方面的责任，企业必须建立全过程安全生产和职业健康管理制度。建议安监总局在2017年的工作计划中，结合安全生产巡查，部署督促企业落实主体责任的专项行动。 （五）积极发挥市场机制作用。要从根本上解决监管能力不适应的问题，除了加强行政监管，还要充分发挥市场机制的作用。国务院有关部门要按照安全生产法的规定，完善专业服务机构和注册安全工程师等专业技术人员为政府和企业提供双向技术管理服务的体制机制。要发挥好工伤保险在事故预防上的积极作用，加快制定工伤预防费用的提取比例、使用和管理具体办法，工伤保险基金既可用于事故赔偿，也可用于职工安全培训和工伤预防。商业保险机构也要改进经营方式，积极开展风险防范业务。积极推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。 （六）加强对农村和农业安全生产的监管。一是建议国务院根据农村和农业的实际情况，进一步明确农业机械、农村交通、农村建设以及农业生产等各领域的安全生产监督管理部门。二是增加对农村和农业安全生产薄弱环节的投入，争取用两年左右的时间集中解决农村公路标志、标识等安全设施严重不足的问题，并逐步提高农村公路等级。三是建立农业部门与公安部门的联合执法机制和全国联网的农业机械信息登记管理系统，实现农机注册、年检审验、交通违法、事故记录等信息共享，共同加强对拖拉机、联合收获机等农业机械的监管。四是将农村建房全部纳入住建部门的监管范围，加强村庄集镇的规划、建设管理和安全管理。另外，要高度重视农用船舶、农村渡口安全管理，切实加强农产品质量安全监管。 安全生产法是规范安全生产、保障人民生命安全的重要法律，是经济发展和社会安定的重要保障。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，牢固树立安全发展理念和“红线意识”，坚持人民利益至上，全面贯彻实施安全生产法，做好安全生产各项工作，为全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献！ 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