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国家安全监管总局关于进一步加强执法
促进企业安全生产责任落实的意见
（征求意见稿 2017年10月）
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，各省级煤矿安全监察局：
为贯彻落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）精神，进一步强化安全生产执法工作，促进企业安全生产主体责任落实，有效防范遏制重特大生产安全事故，切实维护人民群众生命财产安全和健康权益，现提出如下意见：
一、统一思想认识，明确任务目标
（一）充分认识加强执法促进企业安全生产责任落实的重要意义。安全生产执法是指各级安全监管监察部门依法履行安全生产、职业健康（以下统称安全生产）监管监察职责，对生产经营单位、用人单位（以下统称企业）贯彻执行安全生产、职业健康法律法规情况进行监督检查，查处有关安全生产违法行为的活动。加强安全生产执法，是全面贯彻落实安全生产法律法规的必然要求，是防范遏制重特大事故的迫切需要，也是确保实现安全生产改革发展长远目标任务的重要保障。各级安全监管监察部门要进一步提高认识，把思想统一到党中央、国务院重要决策部署上来，进一步加强执法，促进企业落实安全生产主体责任。
（二）指导思想和目标。以党的十九大精神为指引，深入贯彻党中央、国务院关于安全生产工作重要决策部署，牢固树立红线意识，坚持以人为本，坚持安全发展，坚持严格规范公正文明执法，有效促进企业安全生产责任落实。到2020年，建成一支仪容庄严整齐、执法规范统一、装备保障到位、运转顺畅高效的安全监管监察执法队伍，执法职责清晰明确，执法机制基本成熟，执法整体水平明显提高，职业健康执法取得明显进展，执法在促进企业落实法定责任义务、防范遏制重特大事故中的地位作用明显提升。在此基础上，持续深入推进安全生产执法，为实现安全生产治理体系和治理能力现代化，维护人民群众生命财产安全和职业健康权益提供坚实的基础和保障。
（三）基本原则。
坚持严格执法、惩教结合。依法严肃查处安全生产违法行为，解决一般性检查多、执法少和行政处罚失之于宽、失之于软的问题。注重教育引导、警示震慑，促进企业自我提高安全生产水平。
坚持突出重点、务求实效。立足当前安全生产状况和现有执法条件，以遏制重特大事故为导向，明确执法重点单位、重点事项，区分轻重缓急，力求执法取得实实在在的效果，防止片面追求执法覆盖率。
坚持客观公正、过罚适当。根据客观事实，正确适用法律，做到程序正当、依据正确、证据确凿，规范自由裁量，维护法律权威性、严肃性，确保执法公平、公正、公开，维护当事人合法权益。
坚持统筹协调，整体推进。加强全系统执法工作统筹部署，形成全国执法“一盘棋”，积极推进安全生产执法分类分级，执法职责范围与执法队伍建设相匹配，不得将执法任务层层下压到基层。上下协调、多方联动、综合治理，形成全系统协作、多部门联合、行政执法与刑事司法衔接的执法工作新格局。
二、依法落实执法责任和企业主体责任
（四）依法履行安全生产执法职责。各级安全监管监察部门依照有关法律法规及本部门“三定”规定明确的职责范围，对有关行业、领域企业贯彻执行安全生产法律法规情况履行执法职责。开展执法活动必须以法律、法规、规章或者国家标准、行业标准的强制性规定为依据，没有强制性规定作为依据的，不得对企业采取现场处理、行政强制、行政处罚等执法措施。要进一步理顺安全生产执法职责和体制机制。对已明确由其他部门负责安全生产监督管理的行业、领域，安全监管部门不得以履行综合监督管理职责的名义对企业开展执法活动。乡镇、街道对有关企业开展安全生产监督检查的，安全监管部门要与乡镇、街道在执法程序、执法事项上做好衔接，依法查处职责范围内的安全生产违法行为；安全监管部门委托乡镇、街道开展执法活动的，依法对执法活动的后果承担责任。安全监管部门上下级之间不得对同一企业开展“叠加式”“交互式”执法，除按照有关安排开展督导检查、执法抽查外，上级安全监管部门不再对下级安全监管部门负责的企业开展执法活动，下级安全监管部门不对上级安全监管部门负责的企业开展执法活动。进一步理顺驻地煤矿安全监察机构与地方政府负责安全监管部门的安全生产、职业健康执法职责。
（五）促进落实企业安全生产主体责任。企业对本单位安全生产工作负全面责任，企业必须严格履行法定责任和义务，建立健全自我约束、持续改进的内生机制。促进企业落实全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人。促进企业建立健全安全生产管理机构，按规定配齐配足安全生产管理人员和注册安全工程师，切实做到安全生产责任到位、投入到位、培训到位、基础管理到位和应急救援到位。高危行业领域企业和规模以上企业要按规定开展安全生产标准化建设。促进企业建立完善安全生产风险分级管控和事故隐患排查治理机制，重大安全风险、重大事故隐患、重大危险源及相关预警措施、安全措施、应急措施报安全监管监察部门和其他有关部门备案。严格执行法律法规和国家标准、行业标准，加强企业日常安全管理，维护本单位从业人员合法权益，坚决防范各类生产安全事故。
三、创新执法机制，提高执法震慑惩戒效果
（六）推进安全生产分类分级监管执法。各省级安全监管部门要抓紧制定本地区安全生产分类分级监管执法办法，明确每个企业的安全监管层级，报省级人民政府批准后实施。分类分级监管执法办法应当根据所属行业领域、隶属关系、规模大小、风险等级等因素，对有关企业（中央管理企业的总公司<总厂，集团公司>除外）进行分类，并明确负责监督检查的安全监管部门。涉及行政许可的，要分别明确负责企业有关行政许可行为和日常生产经营行为监督检查的安全监管部门。
（七）全面推行年度执法计划和“双随机”执法。地方各级安全监管监察部门要按照统筹兼顾、突出重点、量力而行、提高效能的原则，科学合理地编制年度执法计划。按照有关部署开展安全大检查的，要及时调整变更年度执法计划，存档备查；需作重大调整的，要重新履行报批、备案程序。贯彻落实“双随机”执法要求，对年度执法计划中的重点企业开展重点检查时，视情况随机确定执法人员，对重点企业以外的其他企业开展一般性检查时，要随机抽取被查企业、随机选派执法人员；按照有关部署开展安全大检查、专项治理或者突击检查、暗访暗查的，随机抽取被查企业、随机选派执法人员。
（八）加强对重点企业执法。地方各级安全监管部门按照不低于年度执法60%的工作量，明确本部门重点监管企业的范围、名称、数量，对其开展重点执法。重点企业按年度进行更新调整，纳入本部门年度执法计划。对重点企业要按规定加大执法频次，确保执法覆盖率，依法查处违法行为和事故隐患，并通过暗访暗查、约谈曝光、专家会诊、警示教育等方式促进整改，形成“执法闭环”。
（九）推进安全生产职业健康执法一体化。要在开展安全生产执法时一并开展职业健康执法，对检查发现的问题要严格依法处理。对发生生产安全事故、职业病危害事故的企业，要依法倒查安全生产、职业病预防各项措施落实情况。深入开展企业安全生产标准化建设，推进企业安全生产、职业健康“双达标”。对不符合安全生产、职业健康条件的企业要依法责令停产整顿，直至关闭退出。促进企业加强职业病危害源头管理，落实防控措施，持续深入开展煤矿、石棉采选、石英砂加工、家具制造等行业专项治理，坚决遏制和扭转相关领域职业危害严重超标、职业危害事故多发状况。
（十）建立全系统执法协作联动机制。建立完善省际执法协作机制，形成上下贯通、衔接顺畅、快速高效的全国安全生产监管监察执法网络。在打击非法违法、事故处罚等方面需要其他地区协助配合的，由省级安全监管监察部门之间直接进行组织协调。接到协助配合请求的省级安全监管监察部门要迅速开展组织协调工作。必要时，报请国家安全监管总局、国家煤矿安监局开展相关事项的组织协调。
（十一）建立完善安全生产“行刑衔接”机制。地方各级安全监管监察部门要积极协调当地公安机关、人民检察院，进一步明确涉嫌安全生产刑事犯罪案件移送程序和标准。在日常执法中发现有关违法行为涉嫌犯罪的，要严格依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）的规定，向公安机关移送。在事故调查中发现涉嫌犯罪案件线索的，由事故调查组按规定将有关证据材料移送公安机关、人民检察院。会同监察机关、公安机关、人民检察院、人民法院建立工作机制，定期通报、反馈涉及事故的行政处罚、纪律处分及刑事案件办理情况。
（十二）建立安全生产失信行为联合惩戒机制。建立企业安全生产信用记录并纳入国家和地方统一的信用信息共享交换平台。按规定做好企业安全生产“黑名单”信息的采集、审核工作，认真核实处理有关信用信息异议，定期向国家安全监管总局报送企业信用信息。对列入安全生产失信行为联合惩戒对象和“黑名单”管理的企业，要积极协调和推动有关部门和单位依法依规落实建设项目、投融资、政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉、进出口、出入境、资质审核等限制和禁止措施。加大对有关企业的执法力度，依法从重处理违法行为，对典型案件予以曝光。
四、加强执法规范化建设，不断提升执法能力水平
（十三）规范现场检查及复查。开展执法前，执法人员应当拟定现场检查方案，报安全监管监察部门或者其所属行政执法机构负责人审核批准。现场检查方案应当明确执法检查的时间、被查企业名称、执法检查事项及执法人员组成。做好现场检查记录、现场检查方案、执法检查表的援引衔接，准确记录执法检查的时间、地点、内容、事项、发现的问题及其处理情况。依法作出责令限期改正、责令暂时停产停业、责令暂时停止使用相关设施设备以及责令停止建设、责令停产停业整顿的，要依法进行复查并作出相关处理决定。
（十四）规范调查取证活动。依照《行政处罚法》《行政强制法》《行政诉讼法》的规定，严格证据的采集、固定、保存标准。对执法中常见的行政处罚、行政强制案件，要明确其主要证据种类、形式和取得方式。提高证据质量和取证工作效率，有关调查询问笔录、现场勘验笔录要简洁明了，不得询问与案件无关的事项，不得勘验与案件无关的生产经营场所及设施设备。未经调查取证或者证据不足的，不得采取不利于当事人的执法措施。
（十五）依法规范行政处罚自由裁量。地方各级安全监管监察部门行使自由裁量权时，要综合考量当事人的生产经营规模、违法情节及可能造成的事故危害后果等因素，确保违法行为基本相同的，其处理结果基本一致。要重点规范罚款处罚的自由裁量，对中小微企业的初次违法行为，可以不予罚款；对一次检查发现的多个违法行为，可以对违法行为进行分类，按类别对部分违法行为予以罚款；开展安全生产、职业健康一体化执法时，对同时违反《安全生产法》《职业病防治法》关于管理机构设置、建设项目“三同时”、从业人员培训相关规定的，一般不予“双罚款”；对存在严重违法行为，造成严重后果或者导致发生事故的，依法依规予以上限罚款。在实施行政处罚过程中，要在行政处罚告知书、决定书中列明当事人的全部违法行为及自由裁量的依据。当事人对有关自由裁量有异议的，要予以解释说明并形成调查询问笔录备查。
（十六）建立完善行政处罚案件法制审核及公开裁定制度。按照一般程序实施的行政处罚案件，在提请安全监管部门负责人依法作出处理决定或者集体讨论之前，必须依法经本部门法制工作机构合法性审核，有关审核文书要随案归档。推行行政处罚公开裁定，开展安全大检查、专项治理时，针对典型案件，可以召集相关企业进行公开裁定。公开裁定要如实记录当事人及相关企业的意见，并形成书面报告，作为作出行政处罚决定的重要参考依据。行政处罚案件依法需要听证的，公开裁定可以与听证一并实施。
（十七）推进行政执法公示制度。各级安全监管监察部门要通过政府网站或者本部门办事大厅、服务窗口等场所，及时公布本部门监管监察执法权力和责任清单，在每年第1季度公布本年度执法计划编制及上一年度执法计划执行情况，按月公布安全生产监督检查、举报投诉核查处理情况，及时主动公布随机抽查情况以及行政许可、行政强制、行政处罚结果信息。
（十八）推进执法全过程记录制度。地方各级安全监管监察部门要建立本部门执法台账，逐一记录按照年度执法计划开展执法检查、核查举报投诉所涉及企业的名称、行业领域及相关执法人员，并记明采取现场处理、行政强制、行政处罚等措施的情况。执法台账按年度整理汇总后归档保存，保存期限一般不少于10年。行政强制、行政处罚案件要按照有关规定立卷归档，并按规定期限保存。监督检查、举报核查文书要按年度、分类别归档保存，保存期限一般不少于10年。推行通过执法记录仪、录音录像等方式对执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。
（十九）建立执法情况分析通报制度。省级安全监管监察部门要按季度分析监管监察执法情况，对比分析本部门、各市（地）执法检查的企业家次以及罚款、责令停产停业整顿、吊销许可证、关闭等处罚数据及其变动情况，注重苗头性问题和趋势把握，对下一阶段执法工作提出具体要求。省级安全监管监察部门季度执法分析情况应当通报市（地）级监管监察部门，抄送有关人民政府和国家安全监管总局、国家煤矿安监局。
（二十）推动建立“尽职照单免责、失职照单问责”制度。按照有关规定编制公布执法权力责任清单，将权力责任清单与编制年度执法计划、开展安全大检查等有机结合起来。每年要重新审核权力责任清单，并与年度执法计划编制执行情况同步公布。在有关责任追究过程中，积极协调监察部门、司法机关，对已经依照权力和责任清单履行职责的，依法不予追究责任。经协调仍然不能取得一致的，按规定程序报请本级人民政府、上级安全监管监察部门组织协调。建立完善行政机关与司法机关协作配合机制，定期通报责任追究情况、数据和典型案例。
（二十一）完善执法监督工作机制。各级安全监管监察部门要明确本部门执法监督工作机构，建立执法监督人员资格管理制度，向社会公告执法监督电话。按年度开展执法案卷评查，定期组织开展执法监督综合检查。发挥执法监督纠错功能，及时补充、更正有关执法文书中的缺项、漏项、笔误，依法撤销、变更违法、不当执法行为。对本部门内设机构、执法人员开展年度行政执法评议考核，完善考核指标和考核方式，评议考核结果要纳入执法人员年度考核内容。
（二十二）树立良好执法形象。以全国统一安全生产执法标识和执法服装为契机和动力，严格执法，文明执法，注重礼仪规范，秉持良好精神风貌。进一步加强党风廉政建设，强化纪律约束，坚决查处腐败问题和失职渎职行为，宣传推广安全生产执法的先进典型，树立各级安全监管监察部门及其执法人员的执法形象和权威。
国家安全监管总局
2017年 月 日
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发表于 2017-10-31 14:30