中共中央 国务院

关于推进安全生产领域改革发展的意见解读

2016年12月9日，国家以最高领导机关名义发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，全文共分六大部分，三十条。全篇贯穿一条轴线，即“发展决不能以牺牲安全为代价这条安全生产红线”，强调红线不能碰底线不能越。这也是有史以来，国家首次以中共中央国务院名义印发的指导安全生产领域今后14年改革发展进程的纲领性文件，体现了国家对安全生产工作的极大重视，标志着国家安全生产事业将进入一个新的发展时期。

意见出台的背景

2013年11月，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》提出要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故发生。自此，安全生产工作被提升到政治高度，也成了《意见》发布的主要依据之一。

当前，我们国家正处在工业化、城镇化持续推进的过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型的生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险叠加，安全生产基础依然薄弱，尤其是近期各类事故频发，直接危及生产安全。据安监总局统计，11月份全国共发生事故4804起，死亡3479人，新闻媒体用“黑色11月”这个词来评价了11月份的安全生产形势。就生产安全事故来讲，11月份前后更是发生了几起重特大事故，通过新闻媒体各位领导也都有所了解。（10月31日重庆永州煤矿瓦斯爆炸事故，造成33人死亡；11月24日江西丰城电厂坍塌事故，造成74人死亡；11月29日黑龙江七台河煤矿瓦斯爆炸事故，造成22人被困，目前官方报道21人死亡；12月3日内蒙赤峰煤矿瓦斯爆炸，造成32人死亡。）

目前，公司同样面临着经营结构调整，传统市场与新兴市场环境并存的局面，各类事故隐患和安全风险依然居高不下，公司安全管理依然存在诸多薄弱环节，在当前安全生产形势下，加强安全生产工作势在必行。

中共中央国务院12月9日发布的《意见》，其指导性、方向性和操作性很强，很具体，大到自然人以及企业到各级政府部门的责任落实，小到监管执法装备、交通工具，以及执法标志标示和服装统一都进行了明确的阐述，体现了中共中央国务院务实、具体的作风要求，这个《意见》不是一阵风，应该确确实实是指导今后14年安全生产领域改革发展的纲领性文件，请各位领导正确认识。

借此机会，我把我对《意见》的理解，结合公司安全管理形势，向各位领导、同仁汇报一下，希望能对各位领导和同仁的学习有所帮助。我把《意见》归纳了四个方面，用“一、三、五、五”四组数据向各位汇报。

一是，一条红线：

牢固树立新发展理念，坚持安全发展，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。

这句话是贯穿《意见》的一条轴线，也是《意见》的一条最基本原则。这条红线经过两次沉淀，于2016年10月最终形成，第一次提出是在2013年6月，针对全国多个地区接连发生多起重特大安全生产事故，习近平强调：“重特大安全生产事故，造成重大人员伤亡和财产损失，必须引起高度重视。人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”第二次提出是在2016年10月，习近平在全国安全监管监察系统大会上强调，“各级安全监管监察部门要牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，以防范和遏制重特大事故为重点，坚持标本兼治、综合治理、系统建设，统筹推进安全生产领域改革发展。”习近平的两次论调中，只有“人的生命”和“安全”这几个字的差别，体现的是总书记对安全工作观念的进一步升华。关于这一点在《意见》中有所体现。

三是，三个着力点：

着力强化企业安全生产主体责任。特别强调了法定代表人、实际控制人和主要技术负责人的责任。

着力堵塞监督管理漏洞。《意见》中用了比较大的篇幅。特别提出要建立对监管监察系统再监督的机制，就是说监管执法系统的监管监察行为会有专门的部门进行考核和监督，不作为、乱作为的现象会得到监督部门的治理。

着力解决不遵守法律法规的问题。《意见》两次提到违法入刑，两次提到职业禁入和行业禁入。强调要研究修改刑法有关条款。

五是，五项基本原则：

——坚持安全发展。贯彻以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位，正确处理安全与发展的关系，大力实施安全发展战略，为经济社会发展提供强有力的安全保障。

核心是“正确处理”，怎么叫正确处理？对我们企业而言，就是安全和进度、成本怎么摆位的问题。公司总经理殷总在16年第三次安委会上讲，做好安全工作要摆正两个位置，其中就包括要摆正安全和进度、成本的位置，要始终坚持安全第一、生命至上。

——坚持改革创新。不断推进安全生产理论创新、制度创新、体制机制创新、科技创新和文化创新，增强企业内生动力，激发全社会创新活力，破解安全生产难题，推动安全生产与经济社会协调发展。

对于我们企业来讲，个人认为，现在讲安全生产改革创新为时过早，目前公司安全管理重要的还是夯实基础，捋顺管理，落实“管业务必须管安全”为原则的安全生产责任体系，逐步形成全员安全管理的氛围。创新要在良好的安全环境下去推动，要逐步形成自主、自发的安全管理创新意识。

——坚持依法监管。大力弘扬社会主义法治精神，运用法治思维和法治方式，深化安全生产监管执法体制改革，完善安全生产法律法规和标准体系，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能，提高安全生产法治化水平。

法律是准绳，是维护社会正常运转的依据。对于我们企业而言，要落实到企业规章制度和工作标准上，那是维护我们企业正常运转的依据，我们企业安全管理要保持持续提升，最根本的，要体现在公司安全管理制度标准的持续完善上，全员形成制度管理意识。

——坚持源头防范。严格安全生产市场准入，经济社会发展要以安全为前提，把安全生产贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程。构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。

《意见》提出的这项原则与公司目前正在推动的两项重点工作很有默契，我们已经意识到了风险管理的重要性，16年6月份公司已经发布了《安全风险管理办法》，各单位正在按《办法》的要求和管理程序深入落实，目前看收到一些效果，但还需要各单位主要领导进一步理解并持续完善。公司的安全隐患排查体系研究现在已经进入研讨阶段，基本思路是要建立一个分层级的隐患排查治理体系，应该在17年能够成稿。

——坚持系统治理。严密层级治理和行业治理、政府治理、社会治理相结合的安全生产治理体系，组织动员各方面力量实施社会共治。综合运用法律、行政、经济、市场等手段，落实人防、技防、物防措施，提升全社会安全生产治理能力。

这一条主要讲的是综合监管和行业监管以及社会监督方面要坚持的原则，核心思想的是安全管理要体现群防群治，综合治理。12月28日临港工业区发生了一起液化天然气管道泄漏爆燃事故，造成的损失不大，但影响不小，市委李鸿忠书记批示要立即开展事故调查，不分昼夜彻查事故原因。对这起事故的处理中社会监督起到了很强大作用。

第二个五是，五方面工作安排：

1、落实责任

《意见》从各级党委和政府及各政府部门层面，阐述了各管理层级应负的安全生产责任和建立监督机制的意见。再次明确了坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。严格落实企业主体责任，实行全员安全生产责任制度，法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人，主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责，落实一岗双责。这里有个新的称谓“实际控制人”，这个称谓在14年的“12.29”北京清华附中筏板坍塌事故调查报告里出现过，结合我们企业的实际情况，这个实际控制人应该指的是各单位项目经理和管理型项目的分包负责人。

在安全生产责任考核和追责方面，《意见》要求，各地区各单位要建立安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处挂钩制度，严格落实安全生产“一票否决”制度。依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责。“照单”又是一个新的词汇，这个“单”指的就是责任清单。

2、改革体制

在体制改革方面，《意见》主要从三个方面提出了具体要求：

一是，进一步完善各级安全生产委员会的组织领导，加快形成安监部门综合监管，业务部门专业监管的一体化安全生产监管格局。

二是，施行政企分开，行政许可权限下放，进一步理顺相关重点行业的监管体制。

三是，进一步加强安全生产执法队伍建设，优化监管执法人员结构和力量，实现分区负责制。

以上三个方面主要是对政府监管层面的要求，对于我们企业来说，有一定的借鉴作用。

3、推进法治

《意见》强调，要加强设计安全生产相关法规一致性的审查，增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。研究修改刑法相关条款，将极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。

这里出现了两个关键词，一个是“一致性”。对安全生产相关法规的一致性审查，至少是很多年没提过了，这种审查应该是国家层面的审查，也就是说今后国家各部委出台的安全生产有关的法规从内涵上要保持一致，要解决的应该是在追责的时候避免歧义的问题，体现的是国家导向。

另一个关键词是“违法行为”，按目前的法律规定，在安全生产领域，只有发生事故后，才会有人被追究刑事责任，在将来的某一天，这种局面将会被打破，追究刑事责任的范围将会被扩大。人的意识转变需要时间沉淀，国家有这种导向，作为我们企业来讲，从现在开始就要提升意识，防范这种风险，这是不可接受风险。

4、建立体系

《意见》要求，各级政府尤其是承担安全生产主体责任的企业要建立安全预防控制体系，从风险管控、隐患排查、标准化建设和职业病防治等方面制定管控制度，落实管控措施。

风险管控和隐患排查体系研究方面，公司已经着手在做，而且已经取得了实质性的进展，各单位正在组织逐步落实。在标准化建设方面，公司从2009年以来推动了几个标准化项目，但不够系统，尚不能形成标准体系，还需要摸索和完善，这项工作争取在2017年能有一个突破。

5、夯实基础

《意见》从五个方面阐述了如何加强安全基础保障能力建设，我认为，作为我们企业要深入理解四个关键词

一是注册安全工程师。注册安全工程师是写入安全生产法的执业资格，执业资格被写入法律的情况很少，包括建造师也只是部门规章层面的要求。2016年下半年，集团《安全生产监督管理办法》中提出明确要求，安全监管队伍要逐步实现以注册安全工程师为主体，这在集团投资项目上已经有体现。目前，在公司注册的安全工程师总数60人左右，其中在职在岗的不超过35人，专职从事安全管理工作的16人（其中包括薄总），在数量上显得不足，希望各位能够积极备考。

二是责任保险制度。我认为，国家提出实施责任保险制度的用意不是保险，而是要通过保险这个介质推动第三方服务机构参与企业安全管理，协助企业或者叫引导企业不断完善安全管理体系，实现安全生产无事故。

三是黑名单制度。推进安全生产诚信体系建设，完善企业安全生产不良记录，建立“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。“黑名单制度”我们各位都不陌生，但在国家层面提出后，一定会形成一种制约企业生产经营行为的机制。

四是12350专线。就是要建立一个举报、投诉平台。这个平台受理的不光是事故举报，至少还会包括对企业安全生产条件的举报和投诉，这也是国家各级政府完善监管的手段之一。将使得企业安全管理越来越透明。

国家对安全生产工作越来越重视，这是好事，也是压力，更是趋势，我们企业的安全生产工作已经到了风口浪尖，不容得有任何闪失，提高意识，完善管理，严防严控，群防群治是我们的必由之路。希望通过这次对《意见》的学习，能引起各位领导、同仁对安全生产工作的共鸣。

谢谢！