本帖最后由 安监护法 于 2020-5-14 10:34 编辑
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【律师评析】 三、法院确认行政行为违法，但不予以撤销是否正确？ 依据《行政诉讼法》第70条规定，朱寨镇政府和县应急局做出的行政行为因适用法律、法规错误，应予以撤销，法院可以判决县应急局重新作出行政行为，但是，一、二审法院均认为，因赵治炳加油点存在违法经营行为和重大安全隐患，且已经被县安监局和朱寨镇政府采取行政强制措施予以关闭，被诉行政行为已不具有可撤销内容，撤销上述行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应依法确认该行政行为违法。 《行政诉讼法》第74条规定了人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的五种情形，学界将其称为“违法行政行为阻却事由”。本案中，一、二审法院以其中两项阻却事由做为其判决依据：一是，行政行为违法，但不具有可撤销内容的;二是，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。关于“不具有可撤销内容”的行政行为，主要是指事实行为。比如强拆案件，被拆迁人已经胜诉，但房子已经被拆了。再比如，公安机关对行为人拘留3日，执行完毕后，行为人诉请法院撤销该拘留决定，但法院客观上已无法予以撤销。朱寨镇政府和县安监局共同对加油点实施的拆除加油机及油管，扣押油罐内的0.91吨柴油，对油罐内注入黄沙的行为，并非客观上不能恢复原状，难说不具有可撤销内容。 至于“撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”的违法阻却事由，在行政征收、行政许可、行政登记等领域的行政诉讼案件中被广泛应用。比如，在行政征收案件中，被征收人胜诉，但被征收土地上的建设项目已经进行了一半，撤销相关行政行为将导致公共利益受到较大的损失。由于“国家利益”、“社会公共利益”概念的不确定性，导致司法实践中认定该违法阻却事由存在一定的盲目性。本案中，两级法院认定撤销行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害就有值得商榷的地方。“关闭”是一种行政处罚，不是行政强制执行，本案中，镇政府和县安监局的行为已经超出了行政处罚应有之义，如果不予以撤销，就会纵容行政权力的滥用，不利于树立以人民法院为主要强制执行机关的权威地位。 即便如此，镇政府和县应急局的行政行为毕竟被认定为违法，它们终究还要面对加油点和朱平芳提起行政赔偿诉讼的窘境。
四、有关部门应当尽快明确关闭处罚的具体操作要求 《安全生产法》和《环境保护法》都规定了关闭行政处罚，但具体如何操作，却没有予以明确。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条倒是规定了关闭煤矿需要达到的具体要求。从内容上看，其中已经包含了停止供应火工用品、停止供电、拆除矿井设备等行政强制执行方面的内容。但是，根据《行政强制法》规定，行政强制执行只能由法律设定，在行政法规中赋予关闭处罚以行政强制执行方面的内容欠缺法律方面的依据。 《安全生产法》第六十七条规定了负有安全生产监督管理职责的部门在紧急情况下可以采取相应的强制执行权，该“紧急情况”是指生产经营单位存在重大事故隐患，但拒不执行停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，有发生生产安全事故的现实危险的情况，其中，并不包含关闭情形。 由于关闭处罚方面的配套规定不完善，各地执法机关实施关闭处罚的措施也是五花八门，个别地方政府为达到关停企业之目的，甚至雇佣社会闲散人员、切割企业大门、推土机强行入厂、强制拆卸企业设备设施、阻挠工人上班……这些野蛮执法行为，加剧了政府和企业之间的矛盾对立，造成了很坏的社会影响，由相关部门尽快明确关闭处罚的操作要求已显得迫在眉睫。
【法律适用】 一、《安全生产法》（2014年）： 1.第八条第3款：乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。 2.第九条第1款：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。 3.第六十二条：安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权： （一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况； （二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定； （三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用； （四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。 监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。 4.第六十七条：负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。 负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。 5.第九十七条：未经依法批准，擅自生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，依照有关危险物品安全管理的法律、行政法规的规定（注：依照《危险化学品安全管理条例》）予以处罚；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。 5.第一百零八条：生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。 6.第一百一十条：本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。
二、《危险化学品安全管理条例》（2013年）： 1.第二条第1款：危险化学品生产、储存、使用、经营和运输的安全管理，适用本条例。 2.第三条：本条例所称危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。 危险化学品目录，由国务院安全生产监督管理部门会同国务院工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业主管部门，根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定、公布，并适时调整。 3.第六条：对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门（以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门），依照下列规定履行职责： （一）安监部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，组织确定、公布、调整危险化学品目录，对新建、改建、扩建生产、储存危险化学品（包括使用长输管道输送危险化学品，下同）的建设项目进行安全条件审查，核发危险化学品安全生产许可证、危险化学品安全使用许可证和危险化学品经营许可证，并负责危险化学品登记工作。 4.第七条：负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，可以采取下列措施： （一）进入危险化学品作业场所实施现场检查，向有关单位和人员了解情况，查阅、复制有关文件、资料； （二）发现危险化学品事故隐患，责令立即消除或者限期消除； （三）对不符合法律、行政法规、规章规定或者国家标准、行业标准要求的设施、设备、装置、器材、运输工具，责令立即停止使用； （四）经本部门主要负责人批准，查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所，扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具； （五）发现影响危险化学品安全的违法行为，当场予以纠正或者责令限期改正。 负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，监督检查人员不得少于2人，并应当出示执法证件；有关单位和个人对依法进行的监督检查应当予以配合，不得拒绝、阻碍。 5.第三十三条第1款：国家对危险化学品经营（包括仓储经营，下同）实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得经营危险化学品。 6.第七十七条第3款：违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安监部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（2013年）： 第十三条 对提请关闭的煤矿，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构应当责令立即停止生产；有关地方人民政府应当在7日内作出关闭或者不予关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施。 关闭煤矿应当达到下列要求： （一）吊销相关证照； （二）停止供应并处理火工用品； （三）停止供电，拆除矿井生产设备、供电、通信线路； （四）封闭、填实矿井井筒，平整井口场地，恢复地貌； （五）妥善遣散从业人员。 关闭煤矿未达到前款规定要求的，对组织实施关闭的地方人民政府及其有关部门的负责人和直接责任人给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 依照本条第一款规定决定关闭的煤矿，仍有开采价值的，经依法批准可以进行拍卖。 关闭的煤矿擅自恢复生产的，依照本规定第五条第二款规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、《危险化学品经营许可证管理办法》（2012年） 1.第二十九条：未取得经营许可证从事危险化学品经营的，依照《中华人民共和国安全生产法》有关未经依法批准擅自生产、经营、储存危险物品的法律责任条款并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 企业在经营许可证有效期届满后，仍然从事危险化学品经营的，依照前款规定给予处罚。 （编辑：付园园）
作者简介
杨洪波，职务犯罪辩护律师，北京市盈科律师事务所合伙人，中国致公党北京市委法律工作委员会委员，具有经济学学士、法学硕士双重专业知识背景。1997年取得律师资格，2000年正式开始从事执业律师工作。
杨洪波律师担任多家安全生产监督管理部门、安评机构的法律顾问，并在多起安全事故调查中担任法律问题专家，系安全生产法律方面的专家型律师。杨洪波律师一直致力于无罪辩护的研究和实践工作，擅长办理由安全事故引发的刑事追责类案以及其他贪腐受贿类案件。他办理的内蒙赤峰“12.3”宝马煤矿爆炸案、同煤集团“3.23”瓦斯爆炸案件、湖南洞口“6.27”高空坠落案等，均产生了广泛的社会影响。他的从业经历、成功案例曾被《人物周刊》、《楚天法治》、《中国安全生产报》、《劳动保护》等多家报刊媒体进行报导传播。
杨洪波律师关注安全生产领域，工作之余还笔耕不止，呼吁保护基层安监人员，大力倡导“依法治安”，反对搞“有罪推定”，并为安监人员普及相关法律知识，提高他们的自我保护能力。 微信号：xblsbobo
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发表于 2020-5-14 10:34