[转]浅谈对国家安全监管总局36号令的理解

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《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第36号，以下简称36号令）自2011年2月1日施行以来，已有八个月了，现结合在青州市人民办事中心安监局窗口从事安全设施审查工作的实际，从以下五个方面谈一下对36号令的粗浅理解，不当之处，请批评指正。
    一、有关建设项目安全设施“三同时”监督管理的几个概念
　　建设项目，是指生产经营单位新建、改建、扩建工程项目。新建是在没有的基础上的建设，改建是对已有的改造，扩建是在已有基础上进行的扩大。
　　《山东省工业生产建设项目安全设施监督管理办法》（山东省政府令第213号，以下简称213号令）中提出了“工业生产建设项目”这个概念，是范围的概念，是指工业生产单位用于生产的新建、改建、扩建工程项目，而不是所有的生产经营建设项目。213号令第七条对其范围按重点监管建设项目和非重点监管建设项目进行了划定：
　　重点监管建设项目包括：
　　(一)矿山建设项目；
    (二)生产、储存危险物品的建设项目；
    (三)使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目；
    (四)黑色及有色金属冶炼建设项目；
    (五)化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目；
    (六)国家规定的其他建设项目。
    重点监管建设项目之外的其他建设项目，为非重点监管建设项目。
　　建设项目安全设施，是指生产经营单位在生产经营活动中用于预防生产安全事故的设备、设施、装置、构（建）筑物和其他技术措施的总称（36号令第三条）。
　　建设项目安全设施“三同时”，2002年11月1日起施行的《安全生产法》第二十四条将其定义为：“生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。”这与36号令中的定义是一致的。
　　“同时设计”，要求在编制建设项目的设计文件时，必须同时编制安全设施的设计。安全设施的设计还必须符合有关法律、法规、规章和国家标准的要求，不得随意降低安全设施的标准。
　　“同时施工”，要求建设项目施工过程中，必须严格按照设计要求，对安全设施同时施工安装，安全设施施工不得偷工减料，降低建设质量。
　　“同时投入生产和使用”，要求安全设施必须与主体工程同时竣工并经有关部门验收合格后，同时投入生产使用，不得只将主体工程投入使用，安全设施不予使用。
　　在政府监管的环节上规定了必须经审查和验收。“审查和验收”包括设计审查和竣工验收。
　　设计审查，是指建设项目施工前，其安全设施设计应当经安全生产监督管理或者其他有关部门审查同意。
　　竣工验收，是指竣工投入生产或者使用前，安全设施和安全条件应当经安全生产监督管理或者其他有关部门验收合格。
　　二、建设项目安全设施监督管理中存在的问题
　　近几年来，各级安监部门通过努力开展工作，采取有效的措施和办法，建设项目安全设施监督管理工作取得了比较积极的成果，推动了“三同时”工作逐步走向法制化、规范化道路。但是在36号令出台以前，此项工作中还存在一些问题，归纳起来主要有六个方面：
　　（一）企业认知程度不够。
　　建设项目安全设施“三同时”工作，是加强源头治本，提高本质安全水平的一项重要措施。但是，仍有部分部门、企业存在重发展、轻安全的思想，安全法律意识淡薄，对“三同时”的法规规定不了解、不熟悉，在认知上存在着“只知环保三同时、不知安全三同时”的问题。就当前阶段来说，建设项目安全设施“三同时”工作的宣传、普及和发动，也是一个重要问题。从了解情况看，在开展“三同时”工作中，企业主动申请履行安全设施“三同时”程序的建设项目还不是很多。相当数量的项目尤其是一些招商引资项目和重点投资项目，没有按程序履行“三同时”有关许可手续，而是在开工建设后或竣工投入生产后，经安监部门执法检查发现、督促，才开始补办“三同时”手续，存在着“先上车，后买票”的问题，而且在安全设施的完善过程中难免造成无谓的经济损失，甚至留下难以整改的隐患。还有部分企业的“三同时”手续至今没有完善，造成安全设施不符合生产安全要求，存在大量安全隐患。
　　（二）行政执法力度不够。存在着以下问题：一随着经济的发展，各地的企业和建设项目数量众多，而各级安监部门组建时间不长、人员短缺，对“三同时”的监管存在着时间和精力上顾及不够的问题。二是有的安监执法人员对“三同时”法律法规学习还不够全面，对“三同时”的条件、程序、内容和标准等掌握不熟练，存在着业务不太熟悉等问题。三是“三同时”工作客观上存在着程序复杂、办理期限较长等因素，部分安监人员在具体执法中，存在着程序不严谨等问题。四是对未按有关规定履行“三同时”手续的企业，未完全做到依法处罚，落实有关责任。五是部门之间联动性还不够，“三同时”工作中涉及的安监、发改、经贸、建设、工商、国土、环保等部门之间缺乏沟通和衔接，未建立联合或配合执法机制。
　　（三）安全评价不到位。中介机构的安全评价报告普遍缺乏针对性。评价报告的内容千篇一律，几乎都成了固定模式的“八股文”，没有针对性和实用性。还有的安全预评价报告水平远低于安全设施设计，不能起到有效指导初步设计和安全专篇的作用。更甚至有的安全预评价报告编制滞后于安全设施设计，并抄袭安全设施设计的有关内容。
　　（四）法规不健全。“三同时”工作没有开展好，很大的问题是制度上的缺位，我国到现在为止还没有一部专门的建设项目安全设施监督管理行政法规，即国务院的规定。“三同时”工作原来执行的是原国家安监局第18号令和国家安监总局的8号令。现在，36号令的出台虽然对建设项目安全设施“三同时”的监管作出了较详细的规定和罚则，但这些国家部委的规章在执行力和认可程度等方面可能就要打一些折扣。另外，就现行规定中，也存在着国家和省重点建设项目的界定的问题，第七条规定以外的其他建设项目，由生产经营单位自己在各阶段形成的书面报告缺乏统一的标准和要求等问题。这些都需要在立法中进一步加强和完善。
　　（五）非高危企业缺乏监管。《安全生产法》规定所有生产经营单位的建设项目都要实行安全设施“三同时”，但同时又规定只对矿山和用于生产、储存危险物品等高危建设项目的安全设施进行设计审查和竣工验收，而对非高危建设项目如何开展安全设施“三同时”工作没有作出具体规定。这恰恰是非高危建设项目安全设施不经过设计审查、竣工验收、“三同时”落实不到位，进而导致事故发生的原因之一。因此，在非高危行业开展安全设施“三同时”工作也是非常有必要的。
　　（六）未纳入国家建设项目管理程序。建设项目安全设施的监督管理一直没有纳入有关部门的国家建设项目管理程序，没有进入投资主管部门建设项目立项的大盘子。主要原因是，没有明确和过硬的上位法依据，安全设施“三同时”就不能作为投资主管部门建设项目立项的重要依据，也就不能象土地出让、城市规划、环境保护等一样作为建设项目立项的前置程序和必要条件。

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　五、36号令中没有明确的几个问题

　　（一）第七条规定以外的其他建设项目，由生产经营单位对安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告，报安监部门备案；安全设施设计，由生产经营单位组织审查，形成书面报告，报安监部门备案；安全设施竣工验收，由生产经营单位组织实施，形成书面报告，报安监部门备案。在这三个“备案”中，对分析的深度、报告的要求、审查的组织形式、参加人员要求、备案提交的文件资料缺乏明确的要求。是告知性备案还是审查性备案呢？大家知道，告知性备案就是告诉我让我知道有这个事就行了，而审查性备案就属于行政审批了。对这个问题，有两种观点，一种是非重点监管项目，虽然安全监管部门不直接组织安全设施审查，但企业必须按照相关规定履行备案手续，安全监管部门应审查有关材料能否全面反应建设项目安全设施情况，验收材料应重点审查建设项目安全设施检测、检验报告能否达到“三同时”的要求，并将其作为备案的必要条件。另一种就是告诉我就行了。

　　（二）第七条第四项规定行业中的国家和省级重点建设项目难以界定。

　　（三）在审查时聘请专家的问题。1、对专家的资格没有要求。2、专家不能承担审批责任。聘请专家的人数根据建设项目规模和工艺的复杂程度，由安监部门或企业自行决定。但是安全审查专家水平如何决定了安全设施审查的质量。有的专家虽然能从工艺、设备等角度提出一些意见和建议，但由于对安全生产工作不了解、不熟悉，对安全生产法律、法规、标准不熟悉、不掌握，难以从安全生产角度提出有针对性的意见和建议，甚至无从发表意见。对于这种情况一方面对专家也要进行必要的培训，使其熟悉、掌握安全生产法律、法规和标准，另一方面也要对专家队伍进行及时调整，将责任心强、对安全生产熟悉的专家纳入专家队伍，为安全设施监管提供可靠的技术保障。

　　随着36号令的贯彻实施，上述没有明确的几个问题，各级安监部门可以结合本地区的实际出台相应的指导性意见加以补充。我相信，在安监部门及其有关部门的共同努力和配合下，在各个企业的领导的高度重视下，安全设施“三同时”的监管工作一定会取得积极成效，也一定会为全省安全生产形势的持续稳定好转作出新贡献。

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　三、36号令明确和强调的几个主要问题

　　213号令出台后，“建设项目安全设施三同时的审查和验收”这个概念就与原来讲的环节不同了。213号令增加了新的内容。共有三项：一是在“三同时”的基础上增加了“同时验收”。按照213号令第五条、第三十条的规定，将安全设施的验收作为总体竣工验收的重要一环，同时进行，成了“四同时”，即同时设计、同时施工、同时验收、同时投入生产和使用。从监管的角度，还是三个环节。二是审查和验收有了新的含义。审查不但包括“设计审查”，还包括“设立安全审查”。第二章专章规定了“建设项目设立安全审查”的内容。三是在审查和验收之外，增加了“备案”的规定。

　　36号令出台后，对建设项目安全条件论证与安全预评价、安全设施设计审查、施工和竣工验收等的办理流程、需要提交的资料及审查内容等方面都较213号令做了更详细的规定，强调安全设施设计审查和竣工验收。扩大了非高危行业监管的范围，同时对违反规定的违法行为均设定了罚则，增强了可操作性。概括起来讲主要有六个方面。

　　（一）扩大了建设项目安全设施“三同时”监管的范围。

　　36号令第二条规定，经县级以上人民政府及其有关主管部门依法审批、核准或者备案的生产经营单位新建、改建、扩建工程项目安全设施的建设及其监督管理，适用本办法。同时规定，法律、行政法规及国务院对建设项目安全设施建设及其监督管理另有规定的，依照其规定。就是说，法律、行政法规及国务院没有特别规定的，应依据36号令的规定；总局规章对危险化学品、非煤矿矿山等建设项目“三同时”已有规定的，应同时适用。较213号令第七条划定的范围扩大了使用长输管道输送危险化学品的建设项目，机械、纺织、烟草、商贸、军工、公路、水运、轨道交通、电力等行业的国家和省级重点建设项目。213号令第七条中规定的生产、储存危险物品的建设项目包括生产、储存烟花爆竹的建设项目。按照《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002）的规定，冶金工业包括黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、黑色金属冶炼及压延加工业和有色金属冶炼及压延加工业等四个大类行业。依据危险程度，在冶金工业建设项目中，213号令只将黑色及有色金属冶炼等建设项目纳入重点监管范围。213号令规定的化工、建材、轻工、造船等行业的重大建设项目，其中化工是指化肥、农药、橡胶制品、新领域精细化工、有机原料等化学工业。建材是指水泥、玻璃、陶瓷等建筑材料制造行业。轻工是指皮革、造纸、印刷、造酒、食品加工等轻工制造业。造船是舰船及其他浮动工具等建造工业。这四个行业也并非所有的建设项目都在监管范围，只有重大建设项目才列入监管范围。在省安监局制定的贯彻落实213号令意见（81号文）中，重大建设项目明确为投资总额在5000万元及以上的项目。青政办发[2010]131号文的指导性意见中，重大建设项目明确为投资总额在500万元及以上的项目。

　　虽然213号令第七条中划定的范围是矿山建设项目，而36号令第七条中划定的范围是非煤矿矿山建设项目，但213号令在第三十九条中规定，煤矿建设项目安全设施的监督管理依照有关法律、法规的规定执行，也就是说，二者在矿山建设项目上划定的范围是一致的。

　　36号令和213号在最后一项中均列明：“法律、行政法规和国务院规定的其他建设项目。”这是一项兜底性的规定，只要国务院及其有关部门现在和将来有规定，都纳入监管范围。

　　36号令出台后，安全设施“三同时”监管的范围进一步扩大，在第五条规定中作出了明确规定：“国家安全生产监督管理总局对全国建设项目安全设施“三同时”实施综合监督管理，并在国务院规定的职责范围内承担国务院及其有关主管部门审批、核准或者备案的建设项目安全设施“三同时”的监督管理。县级以上地方各级安全生产监督管理部门对本行政区域内的建设项目安全设施“三同时”实施综合监督管理，并在本级人民政府规定的职责范围内承担本级人民政府及其有关主管部门审批、核准或者备案的建设项目安全设施“三同时”的监督管理。”

　　（二）在建设项目安全设施审查环节上，强调设计审查和竣工验收。

　　36号令规定，第七条规定的建设项目在进行可行性研究时，生产经营单位应当对其安全生产条件进行论证，编制安全条件论证报告，委托具有相应资质的安全评价机构，对其进行安全预评价，并编制安全预评价报告。虽然在建设项目设立环节不要求进行设立安全审查，但上述资料在建设项目安全设施设计审查（第七条前三项规定的建设项目）或备案（第七条第四项规定的建设项目）环节要一并提交。第七条规定以外的其他建设项目，生产经营单位应当对其安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告，报安监部门备案。

　　36号令第十一条规定，所有建设项目在初步设计时，生产经营单位都应当委托有相应资质的设计单位对建设项目安全设施进行设计，编制安全专篇。安全设施设计必须符合有关法律、法规、规章和国家标准或者行业标准、技术规范的规定，并尽可能采用先进适用的工艺、技术和可靠的设备、设施，第七条规定的建设项目安全设施设计还应当充分考虑建设项目安全预评价报告提出的安全对策措施。

　　36号令第七条前三项规定的建设项目的安全设施设计应提交相关文件资料报安监部门审查；第四项规定的建设项目的安全设施设计应提交相关文件资料报安监部门备案；规定以外的建设项目的安全设施设计，由生产经营单位组织审查，形成书面报告，报安监部门备案。

　　36号令第二十三条规定，所有建设项目安全设施竣工或者试运行完成后，生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，并编制建设项目安全验收评价报告。

　　（三）增强了可操作性。36号令对安全条件论证报告、安全预评价报告、安全设施设计专篇、安全验收评价报告的内容提出了明确要求；对生产经营单位向安监部门申请安全设施设计审查（备案）、安全设施竣工验收（备案）时应提交的文件资料提出了更详尽的要求；对安全设施设计审查、竣工验收不予批准的情形作出了更详细的说明；对违反规定的各种情形分别设定了对应的罚则。

　　对安全条件论证报告的要求与213号令是一致的：

　　1、建设项目内在的危险和有害因素及对安全生产的影响；

　　2、建设项目与周边设施（单位）、生产经营活动和居民生活在安全方面的相互影响；

　　3、当地自然条件对建设项目安全生产的影响；

　　4、其他需要论证的内容。

　　对安全预评价报告和安全验收评价报告的要求：

　　1、生产经营单位应当委托具有相应资质的安全评价机构进行安全评价，编制安全评价报告；

　　2、建设项目安全评价报告应当符合国家标准或者行业标准的规定；

　　3、生产、储存危险化学品的建设项目安全评价报告还应当符合有关危险化学品建设项目的规定。

　　对建设项目安全设施设计专篇的要求，较213号令更详细具体：

　　1、设计依据；

　　2、建设项目概述；

　　3、建设项目涉及的危险、有害因素和危险、有害程度及周边环境安全分析；

　　4、建筑及场地布置；

　　5、重大危险源分析及检测监控；

　　6、安全设施设计采取的防范措施；

　　7、安全生产管理机构设置或者安全生产管理人员配备情况；

　　8、从业人员教育培训情况；

　　9、工艺、技术和设备、设施的先进性和可靠性分析；

　　10、安全设施专项投资概算；

　　11、安全预评价报告中的安全对策及建议采纳情况；

　　12、预期效果以及存在的问题与建议；

　　13、可能出现的事故预防及应急救援措施；

　　14、法律、法规、规章、标准规定需要说明的其他事项。

　　对建设项目安全设施设计审查应提交的文件资料要求，与213号令是一致的：

　　1、建设项目审批、核准或者备案的文件；

　　2、建设项目安全设施设计审查申请；

　　3、设计单位的设计资质证明文件；

　　4、建设项目初步设计报告及安全专篇；

　　5、建设项目安全预评价报告及相关文件资料；

　　6、法律、行政法规、规章规定的其他文件资料。

　　对第七条第四项规定的建设项目安全设施设计备案应提交文件资料的要求：

　　1、建设项目审批、核准或者备案的文件；

　　2、建设项目初步设计报告及安全专篇；

　　3、建设项目安全预评价报告及相关文件资料。

　　对建设项目安全设施竣工验收审查应提交的文件资料要求，与213号令是一致的：

　　1、安全设施竣工验收申请；

　　2、安全设施设计审查意见书（复印件）；

　　3、施工单位的资质证明文件（复印件）；

　　4、建设项目安全验收评价报告及其存在问题的整改确认材料；

　　5、安全生产管理机构设置或者安全生产管理人员配备情况；

　　6、从业人员安全培训教育及资格情况；

　　7法律、行政法规、规章规定的其他文件资料。

　　安全设施需要试运行（生产、使用）的，还应当提供自查报告。

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　　此外，213号令还对安全设施施工情况报告，安全设施资金投入情况报告，主要负责人、安全管理人员和特种作业人员安全培训情况，安全生产责任制、安全规章制度和安全操作规程，事故应急救援预案等方面提出了相应要求。

　　（四）强调了两个责任主体。生产经营单位是建设项目安全设施的责任主体，安监部门是监管主体。

　　1、安监部门是建设项目安全设施的监管主体。《安全生产法》第二十六条规定：“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。”这里规定的监管主体是“有关部门”，没有进一步明确为哪个部门。《山东省安全生产条例》第十六条明确的“三同时”监管主体也是“有关部门”。2009年8月1日开始实施的山东省政府第213号令第三条从两个层面作出规范。从政府层面来讲：“县级以上人民政府应当加强对建设项目安全设施监督管理工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行监督管理职责。”从部门层面来讲：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内建设项目安全设施的监督管理，其他各行业主管部门在各自职责范围内履行相关的监督管理职责。省人民政府安全生产监督管理部门负责对全省建设项目安全设施监督管理工作进行综合监督、指导。”也就是说，213号令规定的监管主体是“安全生产监督管理部门”。从“有关部门”的模糊规定到“安全生产监督管理部门”的明确规定，体现了立法的进步。

　　36号令的出台，对安全生产监督管理部门在安全设施“三同时”监管方面的职责进一步明确。36号令第五条规定，国家安全生产监督管理总局对全国建设项目安全设施“三同时”实施综合监督管理，并在国务院规定的职责范围内承担国务院及其有关主管部门审批、核准或者备案的建设项目安全设施“三同时”的监督管理。县级以上地方各级安全生产监督管理部门对本行政区域内的建设项目安全设施“三同时”实施综合监督管理，并在本级人民政府规定的职责范围内承担本级人民政府及其有关主管部门审批、核准或者备案的建设项目安全设施“三同时”的监督管理。跨两个及两个以上行政区域的建设项目安全设施“三同时”由其共同的上一级人民政府安全生产监督管理部门实施监督管理。上一级人民政府安全生产监督管理部门根据工作需要，可以将其负责监督管理的建设项目安全设施“三同时”工作委托下一级人民政府安全生产监督管理部门实施监督管理。36号令第六条规定，安全生产监督管理部门应当加强建设项目安全设施建设的日常安全监管，落实有关行政许可及其监管责任，督促生产经营单位落实安全设施建设责任。

　　安全生产监督管理部门收到申请后，对属于本部门职责范围内的，应当及时进行审查，并在收到申请后5个工作日内作出受理或者不予受理的决定，书面告知申请人；对不属于本部门职责范围内的，应当将有关文件资料转送有审查权的安全生产监督管理部门，并书面告知申请人。

　　此外，36号令还对安监部门的受理时限和在“三同时”监管中的职权作了进一步强调。对已经受理的建设项目安全设施审查申请，安全生产监督管理部门应当自受理之日起20个工作日内作出是否通过的决定，并书面告知申请人。20个工作日内不能作出决定的，经本部门负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由书面告知申请人。建设项目安全设施未与主体工程同时设计、同时施工或者同时投入使用的，安全生产监督管理部门对与此有关的行政许可一律不予审批，同时责令生产经营单位立即停止施工、限期改正违法行为，对有关生产经营单位和人员依法给予行政处罚。

　　2、生产经营单位是建设项目安全设施建设的责任主体。所谓的“主体责任”是生产经营单位作为生产经营活动的主体而对其自身活动所应承担的安全生产责任。213号令第五条规定：“投资建设工程项目的生产经营单位对其承担主体责任，其主要负责人负责全面落实。”也就是说，建设项目谁投资，谁就是责任主体、承担安全生产主体责任。36号令第四条也规定：“生产经营单位是建设项目安全设施建设的责任主体。建设项目安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。安全设施投资应当纳入建设项目概算。”

　　（五）相关部门的职责分工更加明确。

　　1、设计单位的职责。

　　安全设施设计单位、设计人应当对其编制的设计文件负责。

　　设计单位应当及时处理施工单位提出的安全设施设计文件的错漏。

　　2、施工单位的职责。

　　施工单位应取得相应资质，并与建设项目主体工程同时施工。

　　施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，同时对危险性较大的分部分项工程依法编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施。

　　施工单位应当严格按照安全设施设计和相关施工技术标准、规范施工，并对安全设施的工程质量负责。

　　施工单位发现安全设施设计文件有错漏的，应当及时向生产经营单位、设计单位提出。

　　施工单位发现安全设施存在重大事故隐患时，应当立即停止施工并报告生产经营单位进行整改，整改合格后，方可恢复施工。

　　3、监理单位的职责。

　　工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

　　工程监理单位在实施监理过程中，发现存在事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告生产经营单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

　　工程监理单位、监理人员应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对安全设施工程的工程质量承担监理责任。

　　4、安全评价机构的职责

　　承担建设项目安全评价的机构弄虚作假、出具虚假报告，尚未构成犯罪的，没收违法所得，违法所得在5000元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，单处或者并处5000元以上2万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上5万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任。

　　对有前款违法行为的机构，撤销其相应资格。

　　（六）罚则更加明确。例如，213号令仅对第七条规定以外的建设项目设立的备案设定了罚则，而36号令对设立、设计、竣工阶段的备案均设定了相应的罚则。
　四、工作中需要把握的几个问题

　　36号令自2011年2月1号正式实施以后，如何搞好36号令与省政府213号令的衔接，落实好建设项目安全设施“三同时”工作，我认为要把握好以下几个问题。

　　先谈一下地方性法规和部门规章的效力问题。《中华人民共和国立法法》第八十六条规定：地方性法规、部门规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

　　（一）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

　　（二）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

　　（三）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

　　根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　鉴于上述规定，我认为在山东省行政区域内用于生产的新建、改建、扩建的重点监管建设项目，应按照213号令和鲁安监发[2009]81号文的规定，进行（设立安全审查）、（安全设施设计审查）和安全设施竣工验收。具体审查程序如下：

　　重点监管建设项目也就是213号令第七条第一款规定的矿山，生产、储存危险物品，使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源，黑色及有色金属冶炼，化工、建材、轻工、造船等行业的建设项目。重点监管建设项目程序中，以安监部门行使许可职权作为划分标准，可以分为三个“子程序”。

　　第一个子程序，设立安全审查程序。这个程序是由4个步骤完成的，具体为：1.投资建设单位进行安全生产条件论证，并编制安全生产条件论证报告。2. 安全评价机构进行设立安全评价，并编制设立安全评价报告。3.安监部门进行设立安全审查，并出具设立安全审查意见书。4. 投资主管部门进行立项许可审查，并出具立项许可证明文件。设立安全审查程序的完成以投资主管部门的立项作为标志。

　　按照213号令的规定，投资建设单位的重点监管建设项目应当报安全生产监督管理部门进行安全审查，并提交设立安全审查申请书、规划选址文件、安全生产条件论证报告、建设项目设立安全评价报告等资料。重点监管建设项目设立未经安全审查合格或者变更后未经变更审查合格，擅自开工建设的，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门责令投资建设单位限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款，并可对其主要负责人处5000元以上2万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。并且213号令第十三条规定：“投资主管部门或者其他有关部门应当严格执行安全设施监督管理规定。重点监管建设项目设立未经安全审查合格的，投资主管部门不予立项，设计单位不得进行设计，投资建设单位不得开工建设。”所谓“立项”也就是建设项目的审批、核准、备案。该条规定将建设项目设立审查作为了投资主管部门对建设项目审批、核准、备案的前置条件，也就是说将建设项目安全设施许可程序纳入了入建设项目管理程序。如果建设项目设立未经安全审查，投资主管部门却予以立项而造成后果的，依据213号令第三十七条的规定追究责任。

　　第二个子程序，安全设施设计审查程序。这个子程序分为三个步骤：1.设计单位进行安全设施设计，并编制安全设施设计专篇。2.安监部门进行安全设施设计审查，并出具安全设施设计审查意见书。3.建设主管部门进行施工许可审查，并出具施工许可证明文件。依据213号令第十九条的规定，第三个步骤建设部门进行施工许可审查的启动，是以第二个步骤安监部门出具安全设施设计审查意见书为前提的。未按照这个步骤进行而造成后果的，依据213号第三十七条的规定，“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

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　　第三个子程序，安全设施竣工验收程序。这个子程序分为六个步骤：1.施工单位进行安全设施施工，并编制安全设施施工情况报告。2.安全生产检测检验机构进行安全设施检测检验，并编制安全设施检测检验报告。3.投资建设单位进行试生产（使用），并编制试生产(使用)自查报告。4.安全评价机构进行安全设施竣工验收安全评价，并编制安全评价报告。5.安监部门进行安全设施竣工验收，并出具安全设施竣工验收意见书。6.投资主管部门进行总体竣工验收，并出具总体竣工验收意见书。第四个步骤中的安全评价，可能是竣工验收安全评价，但也可能包含着试生产（使用）情况的评价。第六个步骤中投资主管部门的总体竣工验收，也是以第五个步骤中安监部门的安全设施竣工验收为前提的。因为依据213号令第三十条的规定，建设项目安全设施未验收合格的，不得组织总体竣工验收，投资建设单位不得投入生产和使用。否则也是要产生法律后果的。

　　另外，213号令在第四十条中还规定，对规模较小、工艺流程简单和危险程度较低的建设项目，可按照有关规定适当简化建设项目安全设施监督管理的程序。这是一个重要的条款规定。为此，省安监局在贯彻落实213号令的鲁安监发[2009]81号文中，作出了以下规定：（一）非煤矿山建设项目和黑色及有色金属冶炼建设项目。其中，地下和露天开采矿山以及石油、天然气开采、储运、地质勘探（巷探）、尾矿库等建设项目执行全部程序。矿泉水、地热、卤水、采沙和砖瓦粘土等建设项目，黑色及有色金属冶炼建设项目，只进行建设项目设立安全审查和安全设施竣工验收。(二) 生产、储存危险化学品的建设项目，按照《山东省安全生产监督管理局关于危险化学品建设项目安全许可和试生产（使用）方案备案工作的意见》（鲁安监发[2008]2号）的规定执行。（三）生产、储存烟花爆竹及其他易燃易爆物品建设项目，使用危险物品为生产原料和设施、设备构成重大危险源的建设项目，化工、造船行业投资总额在5000万元以上的重大建设项目。这三大类建设项目中的新建和易地改、扩建项目要执行全部程序；在原厂区或库区内进行的改、扩建项目只执行安全设施设计审查和竣工验收。（四）建材和轻工行业投资总额在5000万元以上的重大建设项目。其中，新建和易地改、扩建的水泥、平板玻璃（玻纤）、建筑陶瓷等建材项目和造纸、酒类制造、日用玻璃、食品加工及发酵等轻工项目执行全部程序，在原厂区内进行的改、扩建的上述项目只执行设立安全审查和安全设施竣工验收，除此之外的其他建材和轻工重大建设项目只执行安全设施竣工验收。虽然部分项目的程序简化了，但所有重点监管建设项目最后都要经过安全设施竣工验收程序的把关。

　　213号令第七条规定的重点监管建设项目之外的其他建设项目（213号令统称非重点监管建设项目）安全设施“三同时”的监督管理，应按照36号令的规定执行。为便于理解和掌握，可以将建设项目分为三类：

　　第一类包括36号令第七条前三项所列建设项目，即非煤矿矿山、生产或储存危险化学品、生产或储存烟花爆竹的建设项目。其要求是：

　　生产经营单位对建设项目进行安全条件论证，编制安全条件论证报告（第七、八条）→生产经营单位委托具有相应资质的安全评价机构，对建设项目进行安全预评价，编制安全预评价报告（第九条）→生产经营单位委托有相应资质的设计单位进行安全设施设计，编制安全专篇（第十一条）→安监部门组织安全设施设计审查（第十三条第一款）→施工单位应当严格按照安全设施设计和相关施工技术标准、规范施工，工程监理单位、监理人员应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理→建设项目安全设施建成后，生产经营单位应当对安全设施进行检查，对发现的问题及时整改（第二十一条）→需要试运行的应当在正式投入生产或者使用前进行试运行（其中生产、储存危险化学品的建设项目的试生产（使用）方案应当报安监部门备案）（第二十二条）→生产经营单位委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，编制验收评价报告（第二十三条）→安监部门组织验收（第二十四条）。
　第二类包括36号令第七条第四项所列建设项目，即：化工、冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸、军工、公路、水运、轨道交通、电力等行业的国家和省级重点建设项目。其要求是：

　　生产经营单位对建设项目进行安全条件论证，编制安全条件论证报告（第七、八条）→生产经营单位委托具有相应资质的安全评价机构，对建设项目进行安全预评价，编制安全预评价报告（第九条）→生产经营单位委托有相应资质的设计单位进行安全设施设计，编制安全专篇（第十一条）→安监部门备案（第十三条第三款）→施工单位应当严格按照安全设施设计和相关施工技术标准、规范施工，工程监理单位、监理人员应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理（第十八、十九、二十条）→建设项目安全设施建成后，生产经营单位应当对安全设施进行检查，对发现的问题及时整改（第二十一条）→需要试运行的应当在正式投入生产或者使用前进行试运行（其中生产、储存危险化学品的建设项目的试生产（使用）方案应当报安监部门备案）（第二十二条）→生产经营单位委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，编制验收评价报告（第二十三条）→安监部门备案（第二十四条）。

　　第三类包括36号令第七条规定以外的其他建设项目。其要求是：

　　生产经营单位对建设项目的安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告（第十条）→生产经营单位委托有相应资质的设计单位进行安全设施设计，编制安全专篇（第十一条）→生产经营单位组织审查，形成书面报告，报安监部门备案（第十七条）→施工单位应当严格按照安全设施设计和相关施工技术标准、规范施工，工程监理单位、监理人员应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理（第十八、十九、二十条）→建设项目安全设施建成后，生产经营单位应当对安全设施进行检查，对发现的问题及时整改（第二十一条）→生产经营单位委托具有相应资质的安全评价机构对安全设施进行验收评价，编制验收评价报告（第二十三条）→生产经营单位组织实施竣工验收，形成书面报告，报安监部门备案（第二十七条）。

　　另外，在监督检查过程中要区分不同情况分别处理：213号令发布之前，有关法律法规没有明确要求、而213规定需要进行安全设施审查的建设项目，区分以下不同情况分别处理：2009年8月1日（213号令实施时间）之前已经建成并投入生产（使用）的，可不再办理安全设施审查手续（也就是说，213号令没有追溯力），但要督促投资建设项目单位认真排查和整改事故隐患，确保安全生产条件；2009年8月1日在建的建设项目，可不再办理设立安全审查或安全设施设计审查手续，但要依法进行安全设施的竣工验收；2009年8月1日之后，213号令规定的所有新建、改建、扩建的工业生产建设项目安全设施的建设，必须严格按照213号令规定和81号文的要求办理安全设施各项审查手续。对未按规定办理审查手续而擅自开工建设、擅自投产（使用）的建设项目，一经发现或接到举报，要依法严肃查处。

地方虾米1

好长啊···

xsajj2k

好长啊

zhaowwx1017

研究的真透彻！赞

provence5093

作者很有心~~

plating

厉害，有理

jieyou

楼主厉害

轻歌慢舞

没看到自己关心的东西

caifukang

不是浅谈吗？
怎么变深谈了？

camflow

36号令规定了：第七条规定以外的其它建设项目。这个其它建设项目怎么界定呢。具体工作中遇到很多问题啊。商业项目用不用做安全评价呢？酒店如果建个柴油发电设备用不用做安全论证呢？大神指导指导吧

大坏蛋ooo

学习了

renchenglie

camflow 发表于 2014-3-24 16:04
36号令规定了：第七条规定以外的其它建设项目。这个其它建设项目怎么界定呢。具体工作中遇到很多问题啊。商 ...

所谓建设项目都应该是土木建设工程类，至于做什么用途一般是根据其用途的相应规范来进行安全评价。至于新增一台柴油发电机就不属于建设项目，只能算是增加一个设备而已，柴油发电机应属于消防应急备用电源，故此属于消防检验标准、年检合格就可以了。总之，具体问题具体分析了。

lszhangrg

学了

smxymgsw

分析的很有独立见解。

普陀清风

好好学习天天向上

注安人

楼主厉害