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航空安全管理职业资格体系建设探析
摘要：航空安全管理从业人员是民航行业的关键专业技术人才。航空安全管理职业资格体系建设是民航系统关键人才资质能力建设的重要组成部分。本文阐述了我国航空安全管理职业的现状与建立健全执业资格制度的重要性，并根据民航行业的特殊性，结合现已实施的注册安全工程师制度，提出解决的三种设计方案，分别进行优劣势分析和提出对策建议，以进一步加强与完善我国航空安全管理资格体系建设。
关键词：航空安全管理 注册安全工程师 职业资格体系
安全生产是国家和社会至关重要的大事。民航是交通运输业的重要组成部分,具有技术装备程度高、资金密集程度高、运营风险程度高的特点。对于民用航空业来讲，航空安全更是重中之重。从事安全生产和安全管理的人员资质则是航空安全管理体系建设中的重要内容。民航业是一个系统性非常强的行业，安全生产链每个环节都很重要，因此航空安全管理职业责任重大，对从业人员的素质与能力要求很高。在民航业内，航空安全管理职业的范畴有广义与狭义之分。广义的范畴包括：飞机驾驶、航空维修、适航管理、空中交通管制、航空情报、航空签派、机场运行控制、空中保卫、客舱服务、航空医学、安检等与民航安全密切相关的行业特殊职业的一线从业者和各级管理者。狭义的范畴则特指民航政府、航空公司、机场、空管部门、通航单位等民航系统专门从事航空安全管理工作的从业者和管理者。本文所讨论是的狭义范畴的航空安全管理从业人员。
1．我国民航安全管理职业的实际情况
1.1当前我国航空安全管理概况
自2002年民航管理体制改革后，我国建立健全了具有中国特色的"两级政府，三级管理"的航空安全管理组织体系。由于民航业是安全高风险行业，民航系统对航空安全管理历来高度重视，国家民航局、民航各地区管理局、民航各省市区监管局等民航各级政府均专门设置了航空安全办公室，各航空公司均设置了安全监察部门，空中交通管理系统也设置了各级安全管理部（处），各航空维修单位也均设置了负责安全质量管理的部门，各主要机场都设有负责运行控制的管理部门。近年来，我国民航在航空安全工作方面，着重抓好安全责任体系建设与人员资质能力建设，通过严格落实"四个责任"（即生产运行单位的安全主体责任、政府部门的安全监管责任、领导干部的安全领导责任、普通员工的安全岗位责任），以实现民航可持续的安全发展。总体而言，民航政府各级航空安全管理部门和人员承担着航空安全监管责任，民航生产运行单位的航空安全管理部门和人员承担着贯彻执行责任。具体来说，国家民航局航空安全管理人员主要承担立法决策职能，各民航地区管理局航空安全管理人员主要承担组织实施职能，各省（直辖市、自治区）航空安全管理人员主要承担监督检查职能，民航系统各飞行运行相关单位航空安全管理人员主要承担执行操作职能。
1.2我国航空安全管理职业状况
目前，由于民航行业的特殊性，航空安全技术属高新科技，航空安全管理从业人员根据实际情况，主要由民航系统从事过安全生产一线工作的各专业技术骨干或管理人员构成，如机长教员、航空维修工程师、空管工程师等，少量是毕业于安全工程相关专业的大学毕业生。航空安全管理部门从业人员大多具有深厚的航空专业背景与丰富的专业实践经历，并且相应取得了专业基础执照和相应的升级资格证书，航空理论知识积累较全面，对航空安全生产相关法规和基层一线工作关键技术较熟悉。我国民航管理部门注重加强航空安全管理者的在职培训与继续教育工作，并制订了部门法规与管理文件对相应的专业培训机构进行了法规要求。此外，民航局所属的民航院校、科研机构具有专门力量从事航空安全管理的专题培训、学术研究、技术开发与事故调查等工作。民航院校的安全工程学科的本科和研究生专业主要是为民航行业系统各单位培养航空安全管理高级人才。民航院校在国家民航局的指导下开设了一系列的航空安全管理培训课程，定期组织各民航运行单位的高级领导干部和中基层管理者进行专题培训，并根据形势发展和科技进步不定期开发航空安全管理的新课程，初步形成了较完善的航空安全管理职业的继续教育体系。
1.3航空安全管理职业现存问题
航空安全管理职业作为安全生产与管理的首要岗位，虽然不是直接从事行业安全生产一线，但肩负着重要的安全系统管理职能。航空安全管理部门工作人员的素质与能力对建立健全安全管理体系（SMS，Safety Management System），保障航空安全生产链的持续安全，提高飞行运行相关单位的安全管理水平具有不可或缺的重要作用。作为民航单位的安全管理部门，其从业人员却没有相应的资格要求，没有实施统一的执照管理，没有执行系统的注册制度。为了加强安全生产监督管理，根据《中华人民共和国安全生产法》的有关规定，人事部、国家安全生产监督管理局于2002年9月联合发文决定在生产经营单位实行注册安全工程师执业资格制度。此后，两部委并且多次下文对注册安全工程师执业资格制度的管理规定、认定办法、考试实施办法、继续教育、资格考试大纲，以及注册安全工程师的管理规定、安全培训考核等工作进行了权威指导和有效规范，在全国范围内逐步推开。我国民航行业系统的航空安全管理从业人员除具备原有的行业专业执照外，既没有民航业内的航空安全管理资质证书，也没有国家注册安全工程师执业资格。
2．建立健全航空安全管理执业资格制度的现实要求
2.1职业资格体系建设的背景情况
当前世界大多数发达国家对涉及公众生命和财产安全的执业都制定了严格的考试制度、注册制度和相应的管理制度。我国改革开放后按照国际通行办法，都先后建立了国家司法考试、执业医师、执业药师、营养师、房地产估师、物业管理师、注册城市规划师、注册精算师、注册建筑师、注册管理咨询师、注册会计师、注册资产评估师、注册心理咨询师、注册安全工程师制度等执业资格制度。实践证明，这是一种以法律手段进行管理的行之有效的办法。同时，我国民航管理部门注重加强航空安全生产专业技术人员资质能力建设，通过实施严格的从业执照管理制度，建立健全了一系列的涉及飞行、机务、空管、签派、安保等各专业执照的培训、考试、管理体系。为此，通过参照FAA（Federal Aviation Administration，美国联邦航空管理局）、EASA（European Aviation Safety Agency，欧洲航空安全局），我国民航局结合行业实际，颁布了相应的具有法律效力的规章，在现行的CCAR（China Civil Aviation Regulations，中国民航规章）对从事航空职业必需的执照、合格证、等级和授权进行了详尽的规定，确保了航空从业人员具备基本的职业素质和技能。同时，我国民航局通过咨询通告、文件规定等方式对乘务员、安检员、航医等专业人员实施了执业资格管理体系。
2.2健全航空安全管理职业资格体系的必要性
航空系统是一个围绕航空运输服务而建立的复杂的社会技术系统，包括硬件、软件、人、管理以及环境等要素，具有公众安全期望高、运营风险程度高、安全要求以及系统性强等特点。安全管理是航空业可持续发展的先决条件，其涵盖航空基础理论、飞行运行管理、航空维修工程、空中交通管理、航空适航技术、民航安全保障技术、航空人因工程、安全信息管理等专业知识，具有多学科交叉、综合性强、理论联系实际紧密、以应用为目标等特点。航空安全管理职业要求其从业人员运用系统科学、安全科学、法学、交通运输工程学、信息科学与技术、灾害学及消防科学、安全经济学、安全教育学等领域的基础理论与技术，全面系统地加强民航安全监管机制、民航系统运行状态安全监管技术、民航安全及安防法律规制、民航安全保障体系与标准、民航安全设计与规划、民航安全评价与决策等领域工作。
3．航空安全管理职业资格体系的方案设计与分析
为加强民航关键人才人员资质能力建设，结合国家注册安全工程师执业资格制度，根据民航行业的特殊性，现就关于航空安全管理职业资格的设计三种方案并进行优劣势分析，以提高航空安全管理职业从业人员的素质与能力，从而进一步提升民航各企事业单位安全管理职能部门的工作效力和管理水平。
3.1方案一：导入与实施注册安全工程师执业制度。
在我国安全生产行业及各安全生产单位实行注册安全工程师执业资格制度，是提高安全管理人员素质、稳定和加强安全工程专业技术人员队伍、全面提高安全生产管理水平的迫切需要，对保障经济建设的健康发展，全面建成小康社会，具有非常积极的现实意义。注册安全工程师是指通过全国统一考试，取得《中华人民共和国注册安全工程师执业资格证书》，并经注册的专业技术人员。注册安全工程师执业资格制度是一项法律制度，是国家依照法律规定，根据安全生产管理工作的需要，决定实施的一项专业技术人员执业资格制度。我国民航系统直接导入和全面推行注册安全工程师制度来建立航空安全管理职业资格体系。
优势分析：国家人事部、安全生产监督管理总局在我国推行注册安全工程师制度已经有11年时间，建立了相对完善的系统化的考试制度、管理规定和实施办法。两部门共同成立注册安全工程师执业资格考试办公室（办公室设在国家安全生产监督管理局），负责注册安全工程师执业资格考试的日常管理工作，具体考务工作由人事部人事考试中心负责。注册安全工程师考试的科目安排为四科：安全生产技术、安全生产法及相关法律知识、安全生产管理知识、安全生产事故案例分析。注册安全工程师制度对从事不同行业安全生产管理职业的安全管理理论知识与技术、国家安全法律法规、安全事故分析能力等作了标准化的要求，从而建立了全国统一、规范、系统的安全管理执业资格体系。
劣势分析：国家安全生产监督管理总局组织负责实施注册安全工程师执业资格制度，监督、指导注册安全工程师执业资格考试和注册管理工作。人事部、国家安全生产监督管理总局负责全国注册安全工程师执业资格制度的政策制定、组织协调、资格考试、注册登记和监督管理等工作。注册安全工程师是按矿山、危化、建筑施工、交通、电力、通用几个专业注册的。由于航空安全管理与其他行业安全管理相比，有着巨大的行业差异性和专业特殊性。具备注册安全工程师资质的人员若没有民航行业的专业背景与经验，却无法胜任航空安全管理职业。民航行业管理部门对本系统的注册安全工程师执业资格的准入与管理无法介入，与民航现实工作脱钩，容易形成不切实际、无效运用的局面。注册安全工程师制度在民航行业的权威性将大打折扣，民航政府与航空企业也不会重视，难以在行业推广。
3.2方案二：建立独立航空特色的安全管理执业资格体系
根据国际民航组织（ICAO，International Civil Aviation Organization）的相关要求，结合全行业推广SMS体系建设，按照航空安全管理职业的素质与能力要求，单独建立我国航空安全管理执业资格体系。通过组织民航各级航空安全管理部门、民航科研机构、民航院校等单位，整合资源与集中力量，按照民航局关于航空安全管理的有关法规要求，根据航空安全管理的职业素质能力要求，参照民用航空器驾驶员执照、航空维修人员执照的考试方法与管理模式，同时借鉴国家注册安全工程师制度，通过编制涵盖现代安全科学理论、安全管理技术、航空安全理论、航空运行相关知识、事故调查方法等模块内容的题库，设立相应的培训机构、考点和管理机制，并颁布新的民航规章与法规等措施，建立一套自成体系的我国航空安全管理执业资格制度。
优势分析：独具特色、自成体系的航空安全管理执业资格体系，能够结合行业安全管理的实际情况，切实职业工作的现实需要，也有利于建立初级、中级、高级的航空安全管理职业资格制度，与其他民航专业领域执照相对应，形成中国特色的民航行业执业资格体系。同时，通过将航空理论知识充实到民航院校安全工程的人才培养方案之中，加强民航基层安全生产一线的实习环节锻炼，从而形成民航特色的安全管理人才培养模式。
劣势分析：航空安全管理职业涉及行业专业种类较多，建立独立的航空安全管理职业执业资格制度，需要投入大量的人力、物力和财力等资源。民航属高科技行业，航空技术发展进步快，需要不断更新执业资格考试题库内容、完善考试方法与管理模式，航空理论知识考核内容与民航现有专业执照考试也有重复。国家的注册安全工程师制度将来可能全国推开，航空安全管理执照则在全国性的安全管理执业资格体系之外。
3.3方案三：国家注册与行业实际兼顾的执业资格体系
根据民航行业的特殊性及航空安全管理的实际情况，在全行业推广行业化的国家注册安全工程师制度。民航系统从事航空安全管理职业从业人员在取得注册安全工程师资格的基础上，依据其原有的专业背景、工作经历及民航专业执照，授予相应类别的航空安全管理资质，同时享受所持有民航专业执照的待遇。在此方案中，注册安全工程师按照现有的规定进行注册，民航管理部门要建立航空安全管理培训课程体系与继续教育制度，并根据从业人员的民航专业执照、培训教育、考核情况进行专业签注和管理授权。
优势分析：建立"注册安全工程师执照＋民航专业执照"的从业资质管理模式。例如，飞行员从事航空安全管理职业，要求具备"注册安全工程师执照＋飞行员执照"，主要承担飞行运行安全管理工作；民航管制员从事航空安全管理职业，要求具备"注册安全工程师执照＋管制员执照"，主要承担空管安全管理工作；航空维修工程师从事航空安全管理职业，要求具备"注册安全工程师执照＋机务维修执照"等。航空安全管理执照侧重安全管理的理论知识与技术方法的基本要求，民航专业执照侧重民航行业的专业知识与经历的要求，从而保证航空安全管理职业人才既是民航某专业领域的技术专家，又懂行业安全管理业务的复合型职业人才。
劣势分析：这种方式就必然要求航空安全管理职业需要具备"双执照"，即既要有民航专业领域执照后，也要取得国家注册安全工程师资格证书。这样对现有未取得民航专业执照从业人员造成一定影响。同时，建立不同层级的航空安全管理职业资格制度时是参考民航专业执照等级还是根据航空安全管理职业能力，也会是难以取舍的新问题。
3.4设计方案的比较分析：上述三种设计方案，各有优缺点。民航有关专家早年曾提出在行业系统引入注册安全工程师制度，以加强航空安全管理职业的执业资格体系建设。但是由于行业的特殊性与航空安全管理职业的专业化等诸多因素，注册安全工程师制度没能在民航推广开来。航空安全管理与行业各专业紧密相关，航空安全管理职业从业人员大部分均出自民航各专业系统的技术骨干，且均具备民航各专业职业的执业执照。因此，建立独立航空特色的安全管理执业资格体系，既与国家注册安全工程师脱钩，又有与民航专业执照形成内容叠加重复之嫌。笔者认为，建立健全国家注册与行业实际兼顾的执业资格体系是民航加强航空安全管理职业人员资质能力建设的首选之举。通过民航局与人社部、国家安监总局协调，在通过国家统一资格考试后，需要加试航空安全管理理论知识与技术方法，并按航空安全管理进行专业注册。同时，航空安全管理职业的注册安全工程师资格制度的政策修订完善、组织协调、资格考试由人社部、国家安监总局负责，行业加试、注册登记由人社部、国家安监总局共同负责，日常的监督管理、考核评价则由民航局负责，从而建立健全国家统一的、系统的又结合行业实际的航空安全管理职业资格体系。
4．创建航空安全管理执业资格体系的建议
航空安全管理的能力和水平是影响和制约民用航空事业发展的基本要素。国家民航管理部门要将航空安全管理职业作为飞行、机务、空管、机场并列为民航行业关键人才，改进与创新民航院校航空安全管理相关专业的人才培养方案与培训模式，针对从事民航运行领域的各类工程技术人员加强安全管理培训，进一步完善民航行业航空安全管理职业的继续教育工作机制，通过法规形式建立健全既与国家安全工程师注册制度接轨又具民航行业特色的航空安全管理执业资格制度，从而完善航空安全管理职业入职岗位标准、成长发展途径，有利于规范航空安全管理职业的准入与成长体系，进一步加强航空安全管理人才队伍建设，提高全行业的持续安全保障水平。
参考文献：
1周长春.我国民航安全管理人才 |
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发表于 2017-7-15 07:01
