本帖最后由 安监护法 于 2020-5-14 10:22 编辑
微信搜素“安监护法”关注此公众号，如果您觉得这篇文章对您有帮助，请分享给您的朋友，您的分享就是我们前进的动力！
【基本案情】 上诉人（一审原告）：阜南县朱寨镇赵治炳加油点 负责人：赵治炳 上诉人（一审第三人）：朱平芳（系赵治炳妻子） 被上诉人（一审被告）：阜南县朱寨镇人民政府 被上诉人（一审第三人）：阜南县安全生产监督管理局 1999年起，赵治炳加油点开始经营柴油等零售业务，营业执照、危险化学品经营许可证（以下简称”危化品许可证”）、成品油零售经营批准证书（以下简称”成品油零批证书”）等手续齐全。2016年9月14日，阜南县朱寨镇人民政府（以下简称”朱寨镇政府”）作出限期拆除通知，要求其在四日内自行拆除加油点。同年9月22日，朱寨镇政府强行将其加油机拆除，油罐内柴油强制抽走扣押，并将油罐内注入黄沙。为此，赵治炳加油点向一审法院起诉称，朱寨镇政府作为基层政府，不具有强制拆除其加油点和扣押成品油的行政职权，其行为违反了行政处罚法及行政强制法等法律规定，请求：1、依法撤销朱寨镇政府2016年9月14日作出的限期拆除通知和同年9月22日作出的扣押单；2、确认朱寨镇政府2016年9月22日实施拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制措施违法；3、由朱寨镇政府承担本案诉讼费。
【一审审理】 一审法院查明，赵治炳加油点的经营场所位于阜南县朱寨镇街上，现处于集镇中居民及经营户较集中路段，加油机和油罐位于门面房前的路边和地下，门面房内兼营农业生产资料和日用品，并办理有营业执照、组织机构代码证、税务登记证等相关经营证照。经营模式为家庭成员共同参与经营。其中，2013年7月1日颁发的个体工商户营业执照中，经营范围许可经营项目是柴油、润滑油（凭成品油零批证书和危化品许可证经营）零售；由阜阳市安全生产监督管理局于2007年12月27日颁发的危险化学品经营许可证，有效期为2007年12月27日至2010年12月26日；由安徽省商务厅于2010年4月29日颁发的成品油零售经营批准证书，有效期为2010年4月29日至2015年4月28日。赵治炳加油点在上述证照超过有效期，未办理相应的有效证照，赵治炳加油点存在安全隐患的情况下，仍继续经营柴油零售业务。2016年9月14日，朱寨镇政府对该加油点作出限期拆除通知称“根据阜南县人民政府南政办明电〔2016〕87号通知要求，该加油点因无证经营，限收到本通知后四天内将加油机拆除，油罐内油清空，罐内注沙。逾期不拆除，镇政府将组织力量依法强行拆除，由此产生的一切经济损失和法律责任概由你承担”。2016年9月22日，朱寨镇政府和阜南县安全生产监督管理局（以下简称”县安监局”）共同对赵治炳加油点实施了拆除加油机及油管、将油罐内柴油抽出（经现场计量为0.91吨），并对油罐内注入黄沙的行政强制措施。已拆除的加油机及油管均当场交由赵治炳加油点自行保管，油罐内除注入黄沙，未予移动。同日，由朱寨镇政府对赵治炳加油点作出扣押单载明“经朱寨镇政府与阜南县安全生产执法大队联合执法，对赵治炳加油点非法营运的物品进行扣押，依法扣押柴油0.91吨。已扣押柴油现由县安监局异地储存保管”。赵治炳加油点对上述行政行为不服，于2016年11月7日向该院提起行政诉讼，并同时和朱平芳一并提起行政赔偿诉讼（尚在审理中）。2017年1月3日，该院发现县安监局与被诉行政行为有利害关系，通知其以第三人身份参加诉讼，同年3月9日，朱平芳以与被诉行政强制措施的处理结果有利害关系为由，向该院申请以第三人身份参加诉讼。 同时查明，2016年3月24日，县安监局对加油点作出〔2016〕W48号决定。该决定已告知当事人相关权利，并于当日送达赵治炳。同时，赵治炳亦于当日自书保证书一份，保证三日内自行拆除加油点。2016年4月21日，阜南县人民政府办公室文件南政办〔2016〕18号《关于印发阜南县集中开展打击取缔非法加油站（点）专项整治行动工作方案的通知》、4月28日阜南县人民政府《关于集中开展打击取缔非法加油站（点）专项整治通告》（南政[2016]1号）及2014年12月15日阜南县委南发〔2014〕10号文件中共阜南县委、阜南县人民政府《关于进一步加强安全生产工作的意见》，先后就进一步规范全县成品油市场经营秩序，严厉打击各种非法违法建设加油站（点）和无照经营行为，最大程度地消除安全隐患等制定了依法依规取缔关闭非法违法加油站（点）的工作目标、整治范围、方法、步骤、时间及要求等。其中，文件中均明确要求各乡镇政府等要按照安全生产职责规定，组织开展联合执法检查，依法依规关闭取缔非法加油站（点）。2016年8月31日阜南县政府办公室南政办明电〔2016〕87号《关于进一步做好全县加油站（点）专项整治工作的通知》，要求通过打非治违，联合执法等措施，依法依规开展好专项整治工作。经县安监局报县人民政府，将赵治炳加油点列入阜南县非法加油站（点）关闭取缔名单。2016年9月19日，在朱寨镇政府组织召开的关闭取缔违法违规加油站（点）相关人员协调会上，赵治炳之子赵理想作为赵治炳加油点代表参加了会议。会上要求证照不全的经营户，如按上级要求在21日前期限内拆除的，镇政府将配合重新给予经营户办理相关合法手续。之后，赵治炳加油点仍处于非法经营状态。为此，县安监局联合朱寨镇政府共同对该加油点实施予以关闭的行政强制措施，并将该信息分别在县安监局2016年9月23日的《安全生产信息》及阜南县政府政府网站中进行了报道。 一审法院认为，朱寨镇政府根据《中华人民共和国安全生产法》第八条第三款规定，具有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理的职责。县安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第六十二条、第九十七条、第一百零八条、第一百一十条，《危险化学品安全管理条例》第二条、第三条、第六条、第七条、第三十三条规定，具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，并可对危险化学品依法进行监督检查，发现危险化学品事故隐患，责令立即消除或者限期消除，经本部门主要负责人批准，扣押违法储存、经营的危险化学品，发现影响危险化学品安全的违法行为，当场予以纠正或者责令限期改正，以及在报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定，作出予以关闭的行政处罚等职权。 该案争议的焦点是朱寨镇政府对加油点作出限期拆除通知和扣押单，及其和县安监局共同对赵治炳加油点实施的行政强制措施，主体资格是否适格，认定事实是否清楚，证据是否确实，处理程序及适用法律是否正确；赵治炳加油点申请对朱寨镇政府、县安监局适用规范性文件的合法性进行审查，理由是否成立；朱平芳是否具备本案第三人的主体资格。 朱寨镇政府和县安监局认定赵治炳加油点违法经营及存在安全隐患的事实清楚，证据确实充分。赵治炳加油点在成品油零售经营批准证书和危险化学品经营许可证均已超过有效期，并存在安全隐患，经朱寨镇政府及县安监局先后告知停止违法经营的情况下，赵治炳加油点仍未改正，并经县安监局报请县人民政府，将赵治炳加油点列入全县非法加油站（点）关闭取缔名单，依法应予以关闭。朱寨镇政府虽依法具有协助县安监局履行安全监督管理的职责，但其以朱寨镇政府的名义对赵治炳加油点作出限期拆除和扣押单的行政行为，显系超越职权，依法应予以撤销。县安监局依据安全生产法第一百一十条及危化品管理条例等相关规定，具有对赵治炳加油点非法经营危化品的行为作出予以关闭等职权，但其在未依法履行法定程序的情况下，与朱寨镇政府共同对赵治炳加油点实施关闭的行政强制措施，不符合行政强制法的上述规定。因赵治炳加油点存在违法经营行为和重大安全隐患，且已经被县安监局和被告采取行政强制措施予以关闭，被诉行政行为已不具有可撤销内容，撤销上述行政行为，将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应依法确认该行政行为违法。 关于赵治炳加油点对规范性文件合法性进行审查的申请，其仅从违法加油点被县安监局和被违法关闭的个案出发，片面理解上述文件中的相关内容，认为上述规范性文件不合法，缺乏事实和法律依据。 关于朱平芳的诉讼地位，该院确认其以第三人身份参加本案的诉讼，但因其在本案中仅提交以第三人身份参加诉讼的申请，未提出具体的诉讼请求。同时，朱平芳和赵治炳加油点作为行政赔偿诉讼原告一并向朱寨镇政府提起了行政赔偿诉讼，该院已经立案并开庭进行了审理，故该案中对其实体权益不作评判。 综上，对赵治炳加油点和朱平芳关于县安监局没有参与对加油点实施行政强制措施行为的意见，因与审理查明的事实不符，不予采信；对其要求确认拆除原告加油点加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制措施违法的诉讼请求，依法予以支持。朱寨镇政府和县安监局关于赵治炳加油点系违法经营且存在安全隐患，依法应予以关闭的答辩意见成立，该院亦予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项、第七十四条（一）项之规定，判决确认被告阜南县朱寨镇人民政府2016年9月14日对朱寨镇赵治炳加油点作出限期拆除通知的行政行为违法；确认朱寨镇政府和阜南县安全生产监督管理局于2016年9月22日对赵治炳加油点实施的拆除加油机、加油管道及扣押柴油和油罐注沙，并由朱寨镇政府作出扣押赵治炳加油点柴油0.91吨的扣押单的行政强制措施违法。 【二审结论】 上诉人阜南县朱寨镇赵治炳加油点（以下简称”赵治炳加油点”）、朱平芳因行政强制拆除、扣押一案，不服安徽省阜南县人民法院（2017）皖1225行初59号行政判决，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判撤销朱寨镇政府作出的《限期拆除通知书》和扣押单，请求确认朱寨镇政府拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制行为违法。 二审法院经审理后认定，一审判决依据法律规定追加县安监局为本案第三人符合法律规定；上诉人赵治炳加油点、朱平芳请求确认朱寨镇政府拆除其加油机、加油管道和油罐注沙的行政强制行为违法，已在判决中得到实现；朱平芳提出的朱寨镇政府和县安监局实施强制行为给其造成的实体伤害不属于本案评判范围；因本案被诉行政行为撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决依法确认该行政行为违法并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。 【律师评析】 对危险化学品经营许可证和成品油零售经营批准证书到期后继续非法经营的加油站，予以关闭取缔，社会均能认同。但是，当关闭做为一种行政处罚提出来时，适用它就必须要符合法定的条件和要求，否则，就可能会面临被撤销或确认无效的法律后果，给行政执法机关招来不必要的麻烦。案例中，朱寨镇政府和县安监局的行政行为以及法院判决中存在的诸多问题，都值得人深思。 一、如何看待镇政府行为的性质和效力？ 朱寨镇政府针对赵治炳加油点做出的行政行为分两个阶段：第一阶段，2016年9月14日，朱寨镇政府对该加油点作出限期拆除通知，要求其自行关闭；第二阶段，2016年9月22日，朱寨镇政府和县安监局共同对加油点实施了拆除加油机及油管，扣押油罐内的0.91吨柴油，对油罐内注入黄沙，对该加油点实施强制关闭。 根据《行政强制法》规定，行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 行政强制执行，则是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 朱寨镇政府责令加油点在限期内自行关闭，具有惩罚性、终局性，属于一种行政处罚，并非行政强制措施。在限期届满后，朱寨镇政府和县安监局拆除加油站加油机及油管，对油罐内注入黄沙，意在制止违法经营活动、促使加油站关闭，则属于行政强制执行，一、二审法院认定这些行为属于行政强制措施是错误的。 加油站作为危险化学品经营企业，安监部门系其安全生产监督管理部门。《安全生产法》第八条第三款的规定，乡、镇人民政府基于安监部门的委托，可以协助其履行安全监管职责，但涉及到关闭行政处罚，《安全生产法》第一百一十条规定，需要由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。本案中，即便要对加油站作出限期关闭的行政处罚，也该由县政府来决定，县安监局只有报请权，但无决定权，朱寨镇政府更没有决定权。一、二审法院也正是看到了这一点，才做出了县安监局在未依法履行法定程序的情况下，与朱寨镇政府共同对赵治炳加油点实施关闭的行政强制措施，不符合行政强制法规定的认定，但两级法院显然还没有完全搞清关闭与行政强制措施的区别。 我国《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。在法无明文规定的情况下，朱寨镇政府和县安监局对到期拒不自行关闭的加油站采取行政强制执行措施，显然也超越了其职权范围。 二、对非法加油站限期自行关闭是否妥当？ 《安全生产法》第一百零八条规定：生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。该法条适用于正常生产经营情况，本案中的加油点在许可证已经到期的情况下继续从事违法经营活动，不存在先停产停业整顿，然后视整顿情况再决定是否予以关闭的问题。 《安全生产法》第九十七条，《危险化学品安全管理条例》第七条第（七）项、第三十三条适用于违法经营情况，《安全生产法》第六十二条、第一百零八条、第一百一十条，《危险化学品安全管理条例》第七条第（二）项则适用于正常生产经营情况。一审法院将上述条款同时适用，认为县安监局依据这些条款，发现危险化学品事故隐患，有权责令立即消除或者限期消除，经报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定，有作出予以关闭的行政处罚的职权，属适用法律不当。 《安全生产法》第九十七条规定：未经依法批准，擅自生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品的，依照有关危险物品安全管理的法律、行政法规的规定予以处罚；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。而《危险化学品安全管理条例》第七十七条第3款规定，违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安监部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 “责令停止经营活动”和“关闭”系两种不同的行政处罚，适用条件也不相同。本案中，县安监局应当依照《安全生产法》第九十七条规定，责令加油站停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，还可以并处罚款。如果加油站拒不停止经营活动，在法定期限内又不申请复议和提起行政诉讼，县安监局可以申请法院来强制执行。 微信号：xblsbobo
| 
发表于 2020-5-14 10:22
