特种设备安全监察知识

阿贝

第一节
特种设备及其安全监察概述

一、特种设备概述

（一）特种设备的概念

特种设备指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内车辆等设备、设施。

特种设备是我国的一个专有名词，是在制定《特种设备安全监察条例》时明确的。国际上虽然对锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内机动车辆等设备进行安全监察，但是还没有形成特种设备的统一概念。

按照设备的特点，可将特种设备划分为承压类特种设备和机电类特种设备。承压类特种设备包括锅炉、压力容器和压力管道；机电类特种设备包括电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内机动车辆。

特种设备是经济发展的重要基础设备。每年消耗掉70%的煤产量的锅炉，已经成为工业生产的“心脏”。石化装置中，压力容器和压力管道比重高达40%以上。长输管道是继公路运输、铁路运输、水运和航空运输之后的第五大运输工具。起重机械作为现代生产物料的搬运设备，是支撑工业、交通业、建筑业等主要产业的“骨干”。其次，因为特种设备分布广泛、数量巨大、增长较快，直接关系到人民生活和社会发展，特种设备已成为与人民群众生活密切相关的重要基础设施。如电梯已经成为不可或缺的代步工具，气瓶作为最常见的压力容器已经进入千家万户，燃气压力管道成为城市的“生命线”，客运索道、游乐设施则成为人们享受现代生活的重要载体。随着我国工业化进程的不断加快，特种设备对国民经济和社会发展的支撑作用将日益明显。

（二）我国特种设备的数量

截至2006年底，我国在用特种设备（锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、游乐设施、场（厂）内机动车辆）共476.3万台（套、辆、条），气瓶1.8亿只，压力管道142.5万公里，各类设备的具体数量见表1-1。

（三）我国特种设备的发展特点及发展趋势

1、我国特种设备的发展特点

我国特种设备的发展有如下特点：

（1）在用特种设备数量快速增长。近3年来，以每年8%以上的速度增长，是特种设备增长幅度最大的国家。我国在用特种设备的增长率，与国内生产总值增长速率

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成正比。

（2）在用特种设备分布不均匀，国内各地区增长速度有较大差别。经济相对发达地区的特种设备拥有量较多，如广东、江苏、浙江、上海四省市的特种设备数量就占全国的40%以上。另外，各地区特种设备数量增长比率也不同，经济相对发达地区特种设备数量增长比率较大。

（3）特种设备制造业发展迅速。一是特种设备制造业在国民经济发展中已经占有相当的比重。我国现有特种设备生产（设计、制造、安装、改造、维修）企业3.82万家，年产值在3400亿元人民币以上，约占国民生产总值的2%。进出口额逐年增加，近年达到80多亿美元，也占我国年进出口总额的2%左右。特种设备制造业不但成为当地的工业支柱，而且直接为社会提供了1800万个以上的就业岗位。二是伴随着我国经济快速持续健康协调发展，特种设备制造业呈现高速发展态势。我国特种设备设计制造能力已基本满足经济社会发展的需求，门类比较齐全，手段比较完善。作为世界制造工厂，出口量呈逐年增长趋势。每年制造气瓶约2500万只，出口近400万只，具有较强的国际竞争力。2005年，全球电梯增加约30万台，我国就达12.5万台，电梯产品出口首次大于进口量。其他机电类特种设备、长输管道和城市公用管道的年增幅均超过20%以上。三是特种设备制造业已形成区域性产业带。江苏苏南地区、哈尔滨、上海、四川自贡等地初步形成了压力管道元件制造业基地。上海、广东珠三角、浙江宁波等地初步形成了电梯制造业基地。河南新乡、江苏无锡等地初步形成了起重机制造业基地，上海振华港机起重机制造占全球70%的市场份额。广东中山、陕西西安、河北保定等地的游乐设施制造业已初具规模。

2、我国特种设备的发展趋势

随着经济发展和社会进步，特种设备不仅在数量呈上升趋势，而且向着更高效、更安全、更环保、节能、更具人性化的方向发展。

（四）我国特种设备种类、类别、品种

为了进一步明确特种设备安全监察的具体范围，增加可操作性，国家质检总局根据《特种设备安全监察条例》的规定，制定了《特种设备目录》。该目录在经国务院批准后，国家质检总局于2004年1月19日，以国质检锅[2004]31号文予以公布。

《特种设备目录》将特种设备分为锅炉、压力容器、压力管道、压力管道元件、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、安全附件及安全保护装置等9个种类以及61个类别，301个品种。以下列出压力容器的内容：

一、范围

1、 《条例》：

压力容器－范围规定为最高工作压力≥0.1MPa，且压力与容积的乘积≥2.5MPa·L的气体、液化气体和最高工作温度≥标准沸点的液体的固定式容器和移动式容器；盛装公称工作压力≥0.2MPa，且压力与容积的乘积≥1.0MPa·L的气体、液化气体和标准沸点≤60℃液体的气瓶；氧舱等。  

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2、《容规》-----《条例》规定中的部分的监察范围

（1）按类别分：一、二、三类。

（2）按功能分：反应、储存、换热、分离容器。

（3）按压力分：超高压容器、高压容器、低压容器、中压容器。

二、压力容器许可级别划分

级 别	压力容器范围	代表产品
A	超高压容器、高压容器（A1）、第三类低、中压容器（A2）、球形储罐现场组焊或球壳板制造（A3）、非金属压力容器（A4）、医用氧舱（A5）
B	无缝气瓶（B1）；焊接气瓶（B2）；特种气瓶（B3）
C	铁路罐车（C1）；汽车罐车或长管拖车（C2）；罐式集装箱（C3）
D	第一类压力容器（D1）；、第二类低、中压容器（D2）；、

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三、安全附件及安全保护装置

安全附件及安全保护装置不分类别，分成34个品种（其中19个品种主要用于承压类特种设备，15个品种主要用于机电类特种设备）。有关承压类特种设备的安全附件及安全保护装置有：安全阀、水位表、水位控制报警装置、压力控制报警装置、温度控制报警装置、燃烧连锁保护装置、液位计、爆破片、紧急切断阀、过流保护装置、快开门连锁保护装置、气瓶瓶阀、气瓶减压阀、液位限制阀、氧舱测氧仪、超压限制装置、测压调压装置、检漏装置、阴极保护装置。

（五）我国特种设备事故情况

1、特种设备事故概念与事故分类

特种设备事故是生产安全事故的一部分，可理解为是生产或者生活活动过程中发生的特种设备意外突发性事件。特种设备事故与公路交通、铁路内、火灾、工矿等事故的管理范围有一定交叉，通常将由于特种设备的失效，缺陷或者故障造成的人员伤亡和财产损失纳入特种设备事故管辖范围，而人为破坏、交通事故、自然灾害、不可抗力等引发的事故或者已明确属其他事故管辖范围的事故，不属于特种设备事故。

特种设备事故类别按《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》分为特别重大事故、特大事故、重大事故、严重事故和一般事故五种。

（1）特别重大事故：是指造成死亡30人（含30人）以上，或者受伤（包括急性中毒，上同）100人（含100人）以上，或者直接经济损失1000万元（含1000万元）以上的设备事故。

（2）特大事故：是指造成死亡10-29人，或者受伤50-99人，或者直接经济损失500万元（含500万元）以上1000万元以下的设备事故。

（3）重大事故：是指造成死亡3-9人，或者受伤20-49人，或者直接经济损失100万元（含100万元）以上500万元以下的设备事故。

（4）严重事故：是指造成死亡1-2人，或者受伤19人（含19人）以下，或直接经济损失50万元（含50万元）以上100万元以下，以及无人员伤亡的设备爆炸事故。

（5）一般事故：是指无人员伤亡，设备损坏不能正常运行，且直接经济损失50万元以下的设备事故。

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2、我国特种设备事故基本情况

（1）概述

特种设备事故是生产安全事故的一部分，但是特种设备事故在全国各类生产安全事故中所占比例较小。2005年全国生产安全事故死亡人员共12.71万人，特种设备死亡人员301人，占0.24%。

尽管特种设备事故在全国各类生产安全事故中所占比例较小，但是，与世界发达国家相比，我国特种设备总体安全状况仍然有较大差距。如，锅炉压力容器事故导致的死亡人数与美国相比相差10倍。

（2）二十几年来我国特种设备事故情况

二十几年来我国特种设备事故呈现较大幅度下降。

“文革”结束后，特种设备事故呈现建国以来最严重的时期，尤其是1979年，全国发生了三起一次死亡30人以上的特别重大事故，产生了相当严重的社会影响。国务院采取恢复机构、增加编制、强化监管等措施，并于1982年颁发了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》。20多年来，各类事故发生率总体呈稳中有降的趋势。

（3）“十五”期间我国特种设备事故状况

a. “十五”期间我国特种设备事故情况统计结构

“十五”期间（2001年-2005年），全国共发生特种设备严重以上事故1518起，共死亡1470人，受伤1905人，直接经济损失19013.16万元。

b. “十五”期间我国特种设备万台事故起数趋势

从2001年4月开始，质检部门在全国范围内开展了特种设备普查和专项整治工作，消除了一大批事故隐患，重特大事故得到有效遏制，特种设备各类事故继续保持了稳中有降的态势。五年来万台事故起数逐年下降，分别产1.21、1.19、0.95、0.92、0.87

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图1-1 “十五”期间我国特种设备万台事故起数

c.“十五”期间我国特种设备事故发生的主要原因

据特种设备事故原因分析结构表明，特种设备事故发生的主要原因是：

一是因设备本身质量问题（含非法制造安装）引发的事故，约占事故数的27.2%；

二是因管理不善、违章作业或操作不当引发的事故，约占事故数的44.7%；

三是因未按规定检验或因客观原因无法实施检验，致使设备存在缺陷未及时发现引发的事故，约占事故数的13.5%；

四是因安全附近件失效或安全装置损坏引发的事故，约占事故数的12.6%；

五是其他原因，约占事故数的2%。

图1-2
2005年特种设备事故原因分析

二、特种设备安全监察概述

（一）特种设备安全监察的要领

特种设备安全监察是负责特种设备安全的政府行政机关为实现安全目的而从事的决策、组织、管理、控制和监督检查等活动的总和。在国家行政体系中，不同的行政主体所承担的特种设备安全监察任务不同，高层行政机关以决策、组织为主，中层以管理为主，低层机关以控制和监督检查为主。

（二）特种设备安全监察的地位、作用

1、特种设备安全监察的地位

特种设备安全监察是安全生产工作的一部分，我国安全生产管理实行的是综合监督管理与专项安全监察相结合的工作体制，国务院负责安全生产监督管理的部门，对全国安全生产工作实施综合监督管理；而国家质检总局是国务院特种设备安全监督管理部门，对特种设备实施专项安全监察。

“安全”正被拟议作为一项基本国策，而特种设备安全监督是其基本内容之一。

从经济发展的角度来看，安全生产是减少事故损失（负效益）的有效手段；国际经济贸易市场准入条件；经济持续健康协调发展的重要保证。安全生产是发展经济、发展生产力的基础和条件。

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从社会进步的角度来看，安全生产是人民安居乐业的基本保证；以人为本（人权）的重要内涵；社会稳定的重要标志。安全生产是全面建设小康社会目标的重要指标和前提。

从政治改革的角度来看，安全生产是执政为民的重要工作；国家性质的本质要求；和谐社会的具体体现。安全生产是由国家政权性质决定的必然要求和结果。

可以认为，安全生产是关系到我国社会的稳定大局，关系到可持续发展战略的实施的重要问题，它应当与人口、资源、环境一样提升为国家的一项基本国策。

2、特种设备安全监察的作用

特种设备安全监察是一项由政府的社会提供的公共安全服务，安全监察是一种行政强制措施，主要作用如下：

（1）特种设备安全监察制定必须普遍遵守的有关特种设备的规则，禁止或限制导致特种设备事故发生的行为，防止以牺牲公众利益为代价，追求经济效益最大化，牺牲特种设备安全指标（社会福利的经济指标之一）。

（2）特种设备事故原因可以归结为人的不安全行为和设备（既物）的不安全状态，特种设备安全监察监督企业识别、控制、排除人的不安全行为和设备的不安全状态，发现特种设备处于不安全状态时，限制其使用，防止事故的发生。

（3）事故是可以预防的，利用对事故的认识，采取有效措施，可以把事故降低到可以接受的程度；人的不安全行为和物的不安全状态是导致事故发生的直接原因，伴随着设备生合周期；企业安全管理水平对人的不安全行为和物的不安全状态产生重大影响，是事故的根本原因；安全监察影响企业管理水平，安全监察对国家的特种设备安全水平起到重要的作用。

（4）对特种设备进行安全监察是世界各国通用做法，实践证明它是一种防止特种设备事故的有效方法。

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（三）我国特种设备安全监察工作的历史沿革

新中国成立以来，特种设备安全监察工作可以分为三个发展阶段。

1、安全监察工作初创、探索阶段

1955年～1982年为我国安全监察工作初创、探索阶段。

1955年4月，在天津纺织厂的一台锅炉爆炸，造成近70人伤亡后，当时的苏联劳动保护专家提出在中国建立锅炉安全监察机构的建议。同年6月，国务院批准在劳动部设立国家锅炉安全检查总局，对锅炉压力容器进行专门监督管理。

1958年以后的“大跃进”期间，锅炉压力容器安全监察工作受到很大冲击，锅炉安全检查总局被撤消。

1963年5月28日国务院批准重建锅炉安全监察局，确定全国锅炉压力容器安全监察干部编制500人，各地建立了机构，加强了立法、管理、培训等基础工作，开展了设计、制造、安装、使用、修理等环节的监察管理，设备的安全状况有了好转，事故明显下降，安全监察工作得到进一步发展。

十年动乱期间，安全监察工作受到严重冲击，各级监察机构被撤消，专业干部被下放或调离，安全监察工作遭到彻底的破坏。在1979年，我国锅炉压力容器万如事故率达到历史最高点（7.9起/万台）。

由于地1979年连续发生了几起压力容器恶性爆炸事故，国务院为些先后发了若干文件，提出“必须在锅炉压力容器的设计、制造、安装、检验、操作、维修、改造等环节上，建立健全规章制度并严格执行”的要求。遵照国务院批示精神，劳动部开始制定锅炉压力容器安全法规，各级劳动部门建立健全了安全监察机构，培训了大批监察干部，成立了专门从事技术检验的检验机构，使监察、检验工作有了新的起色。

2、安全监察基本制度建立并逐步完善阶段

1982年-2003年为我国安全监察基本制度建立并逐步完善阶段。

1982年2月，国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，首次提出了我国锅炉压力容器全过程安全监察的基本制度，提供了构建安全监察与检验“双轨体制”的法律支持。在此以后的21年里，锅炉压力容器的监察制度和监管体系在实践中不断丰富完善，在我国锅炉压力容器安全工作中发挥了重要作用。但是由于《锅炉压力容器安全监察暂行条例》仅适用锅炉和压力容器，不能为压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安全监察提供法律支持，这些特种设备仅依据行政规章开展安全监察工作，实施较为困难。直到2003年3月，新的行政法规《特种设备安全监察条例》应运诞生，该阶段宣告结束。

在此期间，1998年政府机构改革，锅炉、压力容器、压力管道、电梯等的安全监察职能从原劳动部划归国家质量技术监督局，在该局内设“锅炉压力容器安全监察局”，专门负责锅炉、压力容器、压力管道、电梯等设备的安全监察工作。2001年原国家质量技术监督局与原国家进出口商品检验局合并，成立国家质量监督检验检疫总局。在2004年2月，锅炉压力容器安全监察局更名为特种设备安全监察局。

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3、安全监察工作创新发展阶段

2003年3月11日，当时的国务院总理朱钅容

基签发了中华人民共和国国务院第373号令，公布《特种设备安全监察条例》。从此，我国特种设备安全监察工作进入了创新发展阶段，并且在今后一段时间里还将处于这一阶段。

《特种设备安全监察条例》的颁布，是特种设备安全监察工作的里程碑，特种设备安全监察工作开始了跨越式发展。创新发展阶段从开始至今，我国特种设备安全监督管理部门——国家质检总局动员整个系统乃至全社会的力量，积极探索与社会主义市场经济相适应的特种设备安全监察工作机制，努力推进法规标准体系、监管体系、安全评价体系建设，取得了很大成效。但是，与设定的本阶段目标，即“按照科学发展观的要求，健全体制、创新机制、确保安全、促进发展”，还有相当距离。在本阶段还要努力作到：安全保障体系要进一步完善，科技支撑作用要进一步强化，监管到位率要进一步提升，安全状况要进一步改善，对经济社会发展的贡献率要明显增强。争取用10-15年的时间，使特种设备使用管理水平和安全保障水平接近发达国家水平，使我国特种设备制造装备业具备与经济社会发展相适应的国际竞争能力。

（四）我国特种设备安全监察法的行政体制

我国特种设备安全监察工作是政府行政管理活动的组成部分，实行分级监督管理的行政体制。《特种设备安全监察条例》规定，国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备设备安全鉴定管理的部门对本行政区域的特种设备实施安全监察。按照国家行政机构的分工，国务院特种设备安全监督管理部门是国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）；县以上地方负责特种设备设备安全鉴定管理的部门是县以上地方质量技术监督局。

国家质检总局是国务院的直属机构。地方质量技术监督部门是地方政府的工作部门。

国务院是我国最高国家行政机关，是中央人民政府。国家质检总局和各省、自治区、直辖市人民政府受国务院的领导；省（自治区、直辖市）质量技术监督部门受本级政府领导，同时接受国家质检总局的业务指导；市（州、地）、县（自治县、县级市）质量技术监督局受本级政府领导，同时接受省级质量技术监督局领导，即实行垂直领导。

国家质检总局，各省、自治区、直辖市质量技术监督局和各市（州、地）质量技术监督局分别设立特种设备检验机构，截止2006年底，共有399个（属于综合检验机构），这些机构是专门从事特种设备监督检验、定期检验的事业单位，他们在相应的行政区域内实施特种设备检验工作。

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国家质检总局和地方质量技术监督部门是特种设备安全监察的行政执法主体，凡对特种设备生产、使用单位和检验检测机构作出的行政许可、行政处罚、行政强制措施等具有约束力的具体行政行为，以及向社会发布的安全状况公告、规范性文件等抽象行政行为，均以国家质检总局或者地方质量技术监督部门的名义实施。

国家质检总局和地方质量技术监督部门内设的特种设备安全监察机构负责安全监察工作的具体实施。国家质检总局内设的特种设备安全监察机构即特种设备安全监察局（简称特种设备局），该局内设综合处、检验管理处（简称检验处）、锅炉压力容器安全监察处（简称锅容处）、压力管道气瓶安全监察处（简称管瓶处）和电梯起重机构安全监察处（简称电梯处）。特种设备安全监察局现有编制共22人。全国各省级、市级和部分经济发达地区县级质量技术监督局均设置了特种设备安全监察机构，截止2005年底，共2853个，配备特种设备安全监察工作人员8286人，其中持证安全监察员5422人。

除了质检部门所属的特种设备检验机构外，我国还有行业和企业性质的特种设备综合检验机构共266个（分别属于在特定领域和特定范围内从事特种设备检验检测活动的检验检测机构和使用单位设立的检验机构）。另外，还有一些属于特种设备检验检测机构范围的专业无损检测机构和型式试验机构。

上述质检部门所属的特种设备检验机构和行业和企业性质的特种设备综合检验机构共有检验人员25176人。

我国还有一些特种设备行政许可鉴定评审机构，他们在特种设备行政许可的鉴定评审环节进行申请单位是否具备许可条件的鉴定评审工作。

我国特种设备安全监察行政管理体制见图1-3。

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（五）我国特种设备安全监察法律制度的特点

我国特种设备安全监察法律制度有如下特点：

1．预防为主

特种设备安全监察工作要贯彻我国安全生产预防为主的方针，主要体现在如下几个方面：

（1）从生产源头把关：通过行政许可和制造过程监督检验，确保特种设备优生；

（2）从使用登记把关：确保特种设备及时纳入安全监察范围，处于有监管之中；

（3）从定期检验把关：确保特种设备保持良好运行状况；

（4）从人员素质把关：增强特种设备生产、使用、检验、管理等相关人员的适应性；

（5）从规范管理把关：促进各项特种设备安全制度的完善和实施。

图1-4
我国特种设备安全监察行政体制示意图

2．从严管理

我国经济与社会发展仍处于社会主义初级阶段，为了确保特种设备安全，“从严管理”是一种客观需求，在特种设备安全工作中，需要加大工作力度，继续实施较为严格的行政监管措施，主要体现在如下3个方面：

（1）在监管主体上，强化政府部门作为特种设备安全监察主体的职能与责任；

（2）在监管环节上，实施了特种设备设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验等七个环节的全过程安全监察；

（3）在监管方式上，确立了特种设备行政许可和监督检查两项基本制度。行政许可制度包括设计许可、制造许可、安装改造维修许可、充装许可、使用登记、检验检测核准、检验检测人员考核、作业人员考核等8类许可；监督检查制度包括强制检验制度、现场监察制度、事故调查处理制度、安全责任追究制度、安全状况公布制度等5种制度。

3．统一监管、内外一致、强调效率

统一监管、内外一致、强调效率可总结为“统一高效”的管理原则，该原则主要内容如下：

（1）由一个特种设备监督管理职能部门统一监管各类特种设备；

（2）由境内、境外相关特种设备安全监督管理事项提出了一致的监管要求；

（3）规定了特种设备行政许可、监督检查等工作的程序、时限和要求，强调效率。

4．技术机构及科学技术在特种设备安全工作中发挥重要作用

特种设备安全监察法律制度强化了检验检测机构及科学技术在特种设备安全工作中的作用，可总结为强化了“技术支撑”的法定作用，其主要内容如下：

（1）赋予了检验检测机构在安全把关中的技术支撑地位，同时规定了相应条件、工作程序及要求；

（2）推行科学的管理方法，鼓励采用先进技术，提高特种设备安全质量和管理水平。

5．特种设备安全法律责任清晰、明确

特种设备安全监察法律制度规定了特种设备安全相关方的法律责任，这可以总结为明确了“各负其责”的管理思想，其主要内容如下：

（1）生产、使用单位承担对特种设备安全质量全面负责的主体责任；

（2）检验检测机构承担特种设备安全的技术把关责任；

（3）政府安全监督管理部门承担特种设备安全监管责任；

（4）各级政府对特种设备安全实许统一领导，并负责协调、解决特种设备安全工作中的重大问题。

实践证明，《特种设备安全监察条例》所确立的法律制度，与中国经济社会发展的客观情况相适应，具有很强的可操作性，为防止和减少特种设备事故的发生奠定了坚实的基础。

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（六）近年来我国特种设备安全监察工作的主要进展

改革开放以后，特别是近几年来，我国特种设备安全监察法律制度不断完善，法制建设进程加快，特种设备安全质量明显提高，现场安全监察日益强化，科技支撑作用逐步增强，安全监察工作取得了长足发展，特种设备安全形势总体保持了平稳态势。回顾整个“十五”期间，我国特种设备安全监督管理部门在保障特种设备安全和促进特种设备产业发展上主要做了三项工作：

1．落实监管到位，安全监察工作的有效性大幅度提高

一是坚持从源头抓安全质量，特种设备本质安全可靠性明显提高。依法实施行政许可，严把特种设备生产准入关。同时，对取证企业依法开展产品质量监督检验。

二是开展了全国范围内的七类设备普查。从2001年4月国家质检总局成立开始，到2002年12月结束，历时19个月，全国查清了设备底数，设备登记数增加了35.6%；摸清了安全状况，停用可报废有重大隐患的设备6.8万台（套），占普查设备总量的2.3%；安全状况进一步改善，据统计，设备使用登记率、定期检验率、持证上岗率、事故结案率大幅度提高。

三是在普查的基础上提出在全国范围内建立特种设备动态监管体系。推进动态监管体系，主要是建设好两个网络即安全监察组织网络和信息化网络。截止2005年底，全国质检部门已配备安全监察人员8286人，建立6.8万人的安全监察协管员队伍，安全监察组织网络初步形成。27个省（区、市）初步建立特种设备安全监察数据库，并与国家数据库实现互联，信息化网络建设和电子政务取得重大进展。

四是针对压力管道、气瓶等薄弱环节，开展了专项整治。全国基本建立了气体充装单位对气瓶安全负责的新机制，气瓶产权转移率已达80%以上。压力管道专项整治有效推进，截至2005年底，工业压力管道普查工作基本结束，长输管道普查已有18个省开展，公用管道普查共有140个城市开展。同时，还开展了电站锅炉压力容器、危化品承压罐车、起重机械、土锅炉、简易电梯等专项整治。

通过落实监管到位，安全监察工作的有效性明显提高，万台事故起数逐年下降，重特大事故得到初步遏制，特种设备安全状况总体保持了稳中有降的平稳态势。

2．狠抓三项基础建设，安全监察工作得到加强。

一是抓法制基础建设。2003年3月11日国务院颁发了《特种设备安全监察条例》，这是特种设备安全监察史上具有里程碑意义的事件。与之配套的规章、规范进一步完善，国家质检总局现有规章9件、安全技术规范94个，地方也出台一批特种设备地方性法规、规章。同时，规范执法和法制宣传的力度不断加大，全社会特种设备安全法制意识明显提高。

二是抓技术支撑基础建设。大力推进检验技术机构改革创新，鼓励检验机构联合重组，综合性检验机构总数从2001年1280个减少到2005年底的665个。通过整合和优化检验资源，努力实现做大、做强、做优的目标。严把检验机构资格准入关，促进检验机构提升管理水平、增加检测装备投入，2006年全国检验机构检测装备投入已达到前5年投入的总和，综合实力明显提高。积极引导检验机构开展科研攻关和技术创新，通过开发埋地压力管道不开挖检测等新技术以及引进、消化吸收国外先进的检测方法，不断提升技术把关能力和服务水平。检验机构已基本实现检验任务的有效覆盖，技术支撑作用日显突出。

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三是抓队伍基础建设。安全监察机构、监察人员、协管员数量大幅增加。检验机构人员持证率达到75.7%，大专以上的文化程度由原来不足60%提升到70%以上。狠抓检验人员资格考核，努力提高技术业务素质，检验师以上持证人员总数已达到持证检验人员总数的40%以上；注重持证检验人员的检验技能的提高，针对薄弱环节，开展了电站锅炉、电梯检验等项目的现场技能培训；加大证后监管力度，实施监督抽查制度，不断规范检验行为，树立良好行风形象。

3．推进改革创新，探索建立与社会主义市场经济相适应的工作体制和运行机制

一是推进行政许可的改革创新，实行审查、批准、监督三分离，产生了明显成效，将鉴定评审工作交则技术机构实施，形成了内部制约机制，提高了服务企业的工作效率，实现了公开、规范、便利。

二是推进开门立法的改革创新，实行起草过程竞争机制和审议过程民主决策机制，充分发挥技术机构和全国数百名专家的作用，提高立法质量，加快立法进程。

三是推进检验机构联合重组的改革创新，逐步实现检验机构做大做优做强。

四是推进现场监管方式的改革创新，通过动态监管、安全责任制的有效建立、社会各方齐抓共管等方式，提高了现场监察的有效性。

五是科技创新，“十五”期间初步形成特种设备科技规划、科技投入、科研立项、成果应用等科技创新机制，取得埋地压力管道不开挖检验等国家重大科技成果，2005年中国特检中心获得国家科技进步奖的二等奖，构建特种设备安全评价体系的研究工作正在深入开展。

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（七）特种设备安全监察工作奋斗目标与发展对策

1．指导思想

特种设备安全监察工作要认真贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想，树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，坚持“安全第一，预防为主、综合治理”的基本方针，以防止和减少事故为目标，以服务经济建设为中心，以贯彻《特种设备安全监察条例》为主线，以改革创新为动力，以队伍建设为保证，落实安全责任，强化监督管理，实施科技兴检，完善法制建设，建立长效机制，确保特种设备的安全运行，促进无国经济社会的安全发展。

2．奋斗目标

到2010年，初步形成规范完善的特种设备安全运行和有效监管的法治秩序，力争特种设备使用登记率、定期检验率、持证上岗率和事故结案率等特种设备安全工作指标基本实现100%，全国特种设备安全状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，力争特种设备万台事故起数控制在每年0.5起以下、万台死亡人数控制在每年0.8人以下。到2020年，力争我国特种设备万台事故起数和万台死亡人数达到或接近世界发达国家水平。

3．主要工作

（1）构建五个工作体系

a．构建法规标准体系。特种设备法规标准体系是实现依法监管的基础，是完善法制建设的重要内容。根据我国法制建设现状和需要，力争在有关部门的支持下，用三至五年左右的时间，构建以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以标准为基础的特种设备安全监察法规标准体系（图8），逐步完善与我国社会主义市场经济相适应的特种设备法规标准体系的制修订机制，在更大程度上实现特种设备安全监察工作有法可依、有章可循。

b．构建动态监管体系

c. 构建安全责任体系

d. 构建应急反应体系

e. 构建安全评价体系

（2）夯实三项工作基础

a．夯实法制基础。加快完善特种设备安全监察法规标准体系，推进依法行政，加大行政执法力度。

b．夯实技术支撑基础。要加强检验技术机械建设，优化资源配置，增强综合实力，提高安全把关能力。要合理规划、统筹布局，确保检验工作全覆盖。要深化检验技术机构改革创新，建立完善激励机制、自我约束机制和发展机制，促进检验技术机构可持续发展。

c. 夯实队伍基础。大力实施“人才强检”战略，抓紧制定特种设备安全监察与检验人员的教育培训规划，多层次、多渠道、多种机制地加快培养急需紧缺人才，促进特种设备安全监察和检验队伍整体素质的提高。加强队伍廉政建设和行风建设，积极探索建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，强化服务理念，不断提高依法行政的能力和水平，切实树立和维护“科学、公政、廉洁、高效”的行业形象。

（3）强化四项监管工作

a. 强化从源头抓安全质量的措施。严格实施特种设备单位许可、人员许可和设备使用登记，严把安全准入关。巩固审查、批准、监督“三分离”的行政许可改革成果，规范产品质量监督检验，强化许可后续监管工作。

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b．强化专项整治工作。继续深入开展气瓶、压力管道、电站锅炉、危化品承压罐车、起重机械等特种设备专项整治，进一步加大取缔土锅炉、简易电梯等工作的力度，努力消除监管盲区和死角。

. c. 强化法定检查工作。认真履行检验技术把关的责任，在督促企业依法主动报检的同时，及时安排检验计划，确保定期检验率，实现检验工作的有效覆盖；要确保检验工作质量，杜绝因检验把关不严而导致的安全责任事故；要及时将检验中发现的严重事故隐患和重大问题及时告知生产、使用单位并立即报告安全监察机构。

d. 强化事故调查处理工作。严格按照“事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过”的“四不放过”原则开展事故调查处理工作，强化事故的及时上报、综合分析，确定提防范措施。

（4）深化四项改革创新

a. 围绕政府职能的转变，创新工作机制。进一步发挥社会力量，形成整体联动、齐抓共管的工作格局。充分发挥技术机构和专家的评审作用，大力推进审查、批准、监督“三分离”的行政许可改革，提高许可工作质量和工作效率，完善监督制约工作机制。积极实施“开门立法”，开放法规标准的制修订过程，依托技术机构、标准化组织和技术专家等社会资源，在立法规划、起草、审议等过程中发挥重大作用，提高立法质量，形成科学民主的立法工作机制和民主决策机制。

b. 围绕工作效能的提升，创新工作方法。积极采用信息技术，大力推进电子政务。构建动态监管长效机制，改变现场监管方式。实施重大危险源监控，实行分类监管，突出监管重点。

c. 围绕把关与服务能力的提高，促进科技创新。实施“科技兴检”战略，完善特种设备科技规划、科技投入、科研立项、成果应用等科技管理机制。组织重大科技项目的攻关，提高监控技术、检验技术等重点项目的自主创新能力。努力实现安全性与经济性的统一。

d. 围绕对产业发展的扶持，创新工作举措。特种设备制造装备业水平的提高，是确保安全的基础性条件。质检部门要充分发挥管理资源、技术资源、信息资源和法规标准的作用，探索特种设备产业发展的扶强扶优举措。同时，探索国际合作新机制，积极开展国际特种设备安全管理体制、法规标准、许可检验、科技进步等方面的交流，努力扩大对发展中国家的法规影响和技术输出，提高我国特种设备国际竞争力。

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第二节
特种设备法规标准体系

    一、概述

特种设备法规标准体系集合特种设备安全的各个要素，是对特种设备安全监察、安全性能、安全管理、安全技术措施等的完整描述，是实现依法监管的基础，是完善法制建设的重要内容。特种设备法规标准体系的完善程度，关系到国家利益和人民群众的切身利益，对我国特种设备产品的国际竞争力和我国特种设备制造业的发展也有深层次地影响。

我国特种设备法规标准体系的结构可以分成A、B、C、D、E等5个层次（见图1-4），由A至E，文件的数量逐级增加，由E至A，法律效力逐级升高。

在全国范围内适用的情况下，特种设备法规标准体系的5个层次分别为：

A层次：法律。

B层次：行政法规。

C层次：国务院部门规章（简称部门规章）。

图1-4 我国特种设备法规标准体系层次示意图

D层次：特种设备安全技术规范。

E层次：技术标准。

如果仅针对有相应立法权限的地方，特种设备法规标准体系的5个层次中的C层，由地方性法规、自治条例和单行条例、规章组成，其中规章包括国务院部门规章和地方政府规章。

二、特种设备法规标准体系的A层次——法律

法律由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。分为全国人民代表大会通过的法律和全国人民代表大会常务委员会通过的法律，法律均由国家主席签署主席令予以公布。

现行法律中涉及特种设备安全和特种设备安全监察工作的主要有《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国商品检验法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国标准化法》。

《中华人民共和国特种设备安全法》，已列入第十届全国人民代表大会立法规划。

法律不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。

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三、特种设备法规标准体系的B层次——行政法规

国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规由总理签署国务院令公布。行政法规的形式包括“条例”、“规定”、“办法”等。

现行行政法规中与特种设备有关的主要有《特种设备安全监察条例》（中华人民共和国国务院令第373号，2003年3月11日）、《危险化学品安全管理条例》、《石油天然气管道保护条例》（中华人民共和国国务院第313号令，2001年8月1日）、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（中华人民共和国国务院令第302号，2001年4月21号）、《国务院对确需保留的行政许可审批项目设定行政许可的决定》（中华人民共和国国务院第412号令，2004年6月29日）等。

行政法规不得同宪法相抵触。行政法规的效力高于地方性法规、部门规章和地方政府规章。

四、特种设备法规标准体系的C层次——部门规章和地方性法规、自治条例和单行条件、地方政府规章

（一）部门规章

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。国家质检总局是国务院具有行政管理职能的国务院直属机构，可以根据法律和国务院有关特种设备的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定部门规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。部门规章由部门首长签署命令予以公布。现行的由国家质检总局制定的关于特种设备的部门规章有7个，即《小型和常压热水锅炉安全监察规定》（国家质量技术监督局令第11号2000年6月15日）、《特种设备质量监督与安全监察规定》（国家质量技术监督局令第13号2000年6月29日）、《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》（国家质量监督检验检疫总局令第2号    2001年9月17日）、《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》（国家质量监督检验检疫总局令第14号   2001年12月29日）、《锅炉压力容器制造监督管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令  第22号
2002年7月12号）、《气瓶安全监察规定》（国家质量监督检验检疫总局令  第46号  2003年4月24日）、《特种设备作业人员监督管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第70号  2005年1月10日）。另外，原劳动部制定的《压力管道安全管理与监察规定》（劳部发[1996]140号  1996年4月23日）仍现行有效，该规定相当于部门规章。《特种设备目录》是经国务院批准后由国家质检总局颁布的文件，也应属于部门规章的层次。

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（二）地方性法规、自治条例和单行条例

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。

注：较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，下同。

地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定。

经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

各地区现有一些有关特种设备的地方性法规，如《江苏省特种设备安全监察条例》、《湖北省锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察管理办法》、《浙江省特种设备安全监察条例》、《福建省劳动安全卫生条例》、《深圳经济特区电梯及自动扶梯安全管理条例》等。

（三）地方政府规章

省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项作出规定。

地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。

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各地区现有一些有关特种设备的地方政府规章，如《北京市电梯安全监察办法》、《上海市电梯安全监察办法》、《广东省特种设备安全监察规定》、《河南省燃气管理办法》、《宁夏回族自治区常压锅炉安全管理暂行规定》、《新疆维吾尔自治区锅炉安装监督管理规则》、《哈尔滨市锅炉压力容器安全监察规定》、《南京市电梯安全监察和质量监督办法》、《上海市禁止非法制造销售使用简陋锅炉的若干规定》等。

（四）部门规章和地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章的适用

1．地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

2．地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

3．省、自治区的人民政府制定的规章和效力高于本行政区域的较大的市的人民政府制定的规章。

4．自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

5．部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

6．地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

（1）同一机关制定的新的一新规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

（2）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

（3）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

五、特种设备法规标准体系的D层次——安全技术规范

（一）安全技术规范的定义

特种设备安全技术规范是指国家质量监督检验检疫总局依据《特种设备安全监察条例》，对特种设备的安全性能和相应的设计、制造、安装、改造、维修、使用和检验检测等活动制定颁布的强制性规定。安全技术规范是特种设备法律法规体系的重要组成部分，其作用是把与特种设备有关的法律、法规和规章的原则规定具体化。

安全技术规范的名称可以称规程、规则、导则、细则、技术要求等，但是不得称规章、通知、通告或公告。

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（二）安全技术规范的格式及内容

1．特种设备安全技术规范封面版式及要求

特种设备安全技术规范采用统一的封面版式，具体见图1—5。

2．特种设备安全技术规范编号方法

（1）特种设备安全技术规范编号的组成部分及其排列方式

特处设备安全技术规范编号的组成部分其排列方式见图1—6。

（2）特种设备安全技术规范拼音标志

特种设备安全技术规范的拼音标志“TSG”用特种设备中的特（Te）和设（She）及规范（Guifan）的拼音首字母组成。

（3）规范种类号

由拼音字母的阿拉伯数学表示。第1个用拼音字母表示设备种类，第2个用数字表示工作项目。设备种类编号方法见表1—2；工作项目编号方法见表1—3。

（4）规范顺序号

用3位阿拉伯数学表示，表示具体的规范顺序号。

（5）安全技术规范编号方法举例

图1—6
特种设备安全技术规范编号各部分排列方式

表1—2
设备种类编号方法

设备种类	规范种类号（第1位）
综    合	Z
锅    炉	G
压力容器	R
压力管道	D
电    梯	T
起重机械	Q
客运索道	S
大型游乐设施	Y
场（厂）内机动车辆	N

表1—3
工作项目编号方法

工作项目	编号
综    合	0
设    计	1
制    造	2
安装改造维修	3
气体充装	4
使    用	5
作业人员	6
检验检测	7
检验检测人员	8
材    料	C
安全附件	F
部    件	B

表1—4
安全技术规范编号方法举例

设备种类	工作项目	规范名称	编号举例
综合	综合（规范管理）	特种设备安全技术规范制定程序导则	TSG Z0001
压力管道	检验检测	压力管道元件制造监督检验规则（埋弧焊钢管与聚乙烯管）	TSG D7001

3．安全技术规范的内容

特种设备安全技术规范由封面、扉页、目录、前言、正文、附件等部分组成，其中前言和附件根据实际情况可以省略。