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国家安监总局大门口。C FP供图
6月初，国务院法制办发布安全生产法修正案征求意见稿，扩大了安全生产监督管理部门的权限，比如处罚额度增加、管理面扩大。如果修正案最终通过，这将是安监部门又一次“扩权”。
国家安监局自2001年成立后，机关独立性越来越强，监督管理的范围不断扩大，处罚权限也在增加。但南都记者调查发现，仍有地方安监人员认为安监部门地位低、定位不准，难以协调其他单位的关系。国家行政学院教授汪玉凯则认为行政级别和管理范围的扩大并不是权力运行的关键，关键是良好的制度框架和各部门的互相配合。
从安监局到安监总局
国家安全生产监督管理局成立之前，中国的安全生产监督管理职能由国家经贸委承担，但具体行业的主管部门起的作用更大。
上世纪90年代，安全生产形势越来越严峻，重特大安全生产事故时有发生。2001年2月，为加强对安全生产的监督管理，国务院决定在国家经贸委管理的“煤矿安全监察局”加挂“国家安全生产监督管理局”牌子，综合管理全国安全生产工作。国家安监局成立后，地方安监局也相继成立。
但南都记者了解到，各级安监局成立之初，尽管有明确的行政管理职责，但因为成立晚，行政级别不高，在履行管理职责时遭遇不少阻力。
以国家安监局为例，因为是国家经贸委的委管局，虽然也是副部级单位，但直接和一些部委和央企协调工作时并不太被认可。为改变这种情况，进一步加强安全生产监督管理，2003年国务院机构改革时，国家安监局被改为国务院直属机构，仍为副部级。
南都记者了解到，国家安监局虽然成为国务院直属机构，但在协调其他单位关系时，国家安监局以国务院安委会办公室名义发出的文件，有时候要比以国家安监局直接发出的文件容易得到其他部门的认可。而一些基层安监人员对记者表示，基层安监机构更是执法权威不足，协调其他机关有难度。当时一个普遍的观点认为，如果国家安监局级别提高，地方安监局的工作会好开展一些。于是，2005年2月，国务院决定将国家安全监管局升格为国家安全监管总局，为正部级，仍为国务院直属机构。
“接管”职业健康监管
安监总局最重要的一次“扩权”之一是负责职业健康监督管理工作。
2008年9月，国家安监总局成立职业安全健康监督管理司。2011年初，卫生部和国家安监总局联合发布公告称，原由卫生部负责的职业病危害评价等工作今后将由国家安监总局负责。
“职业健康安全本来也应该是安全生产部门管理的，全世界的安全生产与职业健康都是一个部门管理的，是分不开的。”国家安全生产专家组成员、中国安全生产科学研究院研究员刘铁民对南都记者表示。
2012年职业病防治法修正案出台，明确了由安监部门、卫生部门、劳动保障部门负责职业病防治的监督管理工作，同时要求这三个部门应当加强沟通，密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。此外，修正案还在职业病申报、诊断、鉴定、监督等多个环节，赋予安全生产监管部门监督执法权限，以此来推动职业病的预防工作。
处罚权限不断扩大
安全生产的监管中，对违法行为的处罚是一项重要内容。各级安监局对违法行为处罚的权限也在不断扩大。
2002年出台的安全生产法规定，对企业违反安全生产法的处罚较低，而此次的安全生产法修正案草案，几乎对所有安全生产罚款的项目都大幅度增加。
这次安全生产法修正案草案还赋予安监部门更大的处罚权限，安监部门查封扣押的项目增多，增加违法生产、储存、经营、使用的危险物品及其作业场所。对因存在重大生产安全事故隐患，负有安全生产监管职责的部门依法作出停产停业、停止施工、停止使用的决定，生产经营单位拒不执行的，经本级人民政府负责人批准，安监部门可以通知有关单位停止供应生产经营活动所需电力、水、火工品，有关单位应当予以配合。
草案还明确规定建设项目的安全条件论证和安全预评价报告应当报设区的市级以上政府安监部门审核，未经审核同意不得批准、核准项目建设。这意味着，一些重要的项目立项需要经过安监部门审核同意。
频繁扩权仍难解决监管难？
虽然各级安监部门管理范围在扩大，处罚的项目和数额也在增加，但在一些基层安监人员看来，就是按安全生产法修正案草案赋予的权力，他们的困难仍然不少。
一名县级安监人员对南都记者介绍，因为“待遇低、压力大、养家太难”，2009年，湖南48名安监人员集体辞职，随后，重庆綦江县26名安监人员集体辞职。该安监人员坦言安监行业存在一些怪现象，想监管与监管不了让安监人员进退维谷，“并不是法律规定了有什么权力就能够履行的，现实中安监工作是末位领导来抓，即往往是排名末位的领导和新任领导来抓，这肯定影响履行权力。”
安全生产法之前的征求意见中，有地方安监部门人员建议安监部门的领导比其他部门高半级，或者像公安局一样，由一名主要领导兼任。
国务院安全生产专家组成员、中国安全生产科学研究院研究员刘铁民对南都记者表示，从安全生产法修正案草案看，可以说法律赋予安监部门的权力确实是扩大了，但在中国，很多事情的权威性取决于主管部门的级别，如果安监局不是政府组成部门，级别偏低，安监的效果就会打折扣。
刘铁民说，现在强调安监部门对其他部门的协调，实际上是很难的。安全生产的监管还涉及管理体制上的问题，比如国外没有大量的行政审批，只是执法检查，更深层的问题涉及国家机构改革的问题。
中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对南都记者表示，行政管理权力的良好运作并不完全在于管理范围的扩大或行政级别的提高，比如工商和税务都成了总局，都是正部，但食品安全依然没有解决，税务问题依然很多。关键还在于有没有权力运行的规范，有没有权力运行的制度框架，各级部门有没有互相配合的整体观念，当然这不是靠安监总局一家能够解决的，需要有配套的制度来保障。
国务院安委会人员调整杨栋梁接替骆琳任副主任
南都讯据安监总局网站消息国务院日前决定对国务院安全生产委员会组成人员进行调整。国家安监总局原局长骆琳不再担任国务院安委会副主任一职，由现任安监总局局长杨栋梁接替，杨栋梁同时兼任国务院安委会办公室主任。按惯例，国务院安委会排名第一的副主任以及安委会办公室主任由国家安监总局局长担任。今年5月底，杨栋梁接替骆琳出任国家安全监管总局局长。
国家安全生产专家组成员刘铁民谈《安全生产法》修订：
财产安全不应与生命健康并重
日前，南都记者就《安全生产法》修订专访了参与2001年安全生产法立法，并见证了中国十年安全生产立法发展的专家———国家安全生产专家组成员、中国安全生产科学研究院研究员刘铁民，刘铁民表示，安全生产法接下来的修改中，立法宗旨或由“保护人民群众生命和财产安全”改为“保护人民群众生命安全和健康”，财产安全不再与生命健康并重。
立法宗旨不改，整个法律的修订就无从谈起
南都：安全生产法修正案中，哪些条文的修订争论最大？
刘铁民：争论最大的是关于安全生产法的立法宗旨。现行法的立法宗旨是“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展”，修正案中的宗旨是“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会发展”。
修正案对立法宗旨改动不大，只在最后一句增加了社会二字，我认为这相当于没有进步。我的建议是第三句改为“保障人民群众生命安全和健康”，第四句不要。如果立法宗旨不改，整个法律的修订就无从谈起，而人民群众对此有着强烈的要求。
南都：这一条为什么争论最激烈呢？立法宗旨的改变，对安全生产法影响有多大？
刘铁民：早在2002年关于安全生产法的研讨中，就有不少专家提出，安全生产法应该只保护生命和健康，不应该保护财产。立法宗旨的修改被专家们认为是安全生产法修改中最关键也是最基本的一条。
按照现行安全生产法的立法宗旨，促进经济发展在最后一句，实际上就是安全生产法的最终目的，对劳动者基本人权的法律保护的特殊性就失去了，这既不符合国际惯例，也不符合我国近年来一直在全社会倡导和推行的“以人为本”的科学发展观。
在安全生产法修正的多次研讨会上，并没有专家明确表示保留保护财产的条款。2002年立法时，也没有专家表示要保护财产。
据我了解，在接下来的草案修改中，“保障人民群众生命和财产安全”很可能会修改为“保障人民群众生命安全和健康”，而最后一句“促进经济社会发展”则会保留下来。
保护人民生命安全是生产安全最基本的要求，但我们不能仅仅停留在保护生命这个基本标准，还应该保护劳动者的身体健康，避免其遭受职业危害。
生产的安全伤害有两种，一种是伤亡事故，一种是职业危害。随着经济发展和社会进步，职业危害在安全生产上的比重上必然会取代伤亡事故，这是全世界的经验。
中国40多年没有职业病的普查，现在公布的数字是75万（注：卫生部资料显示，截至2010年底，全国累计报告职业病74.997万例），考虑到已经多年没有进行职业病普查，这个数字已经很保守了，如果认真查的话，数字将非常惊人。
认为靠处罚可以解决安全生产问题，是很大的问题
南都：每年的两会提案中，都有不少建议加大对安全生产事故企业和相关人员的惩罚力度。这次的修正案为什么没有采纳这些建议？
刘铁民：现在对违法行为有两种倾向，一种是注重事后的处罚，对之前的违法行为追究不够；另一种是认为靠处罚可以解决安全生产问题，这都是很大问题。
现在安全生产事故最多可罚500万元，有时候数过并罚，还可以罚得更多，但这都不能解决问题，问题是对安全生产事中行为的检查力度和纠正力度。
南都：社会上一直有一种呼声，就是安全事故相关责任人的处理力度太轻，导致相关人员忽视安全生产工作。
刘铁民：我不是太赞成过于强调事后对相关人员的处理，因为在国际上，还没有靠处理干部责任把安全生产搞好的，这样的政策是权宜之计。如果安全生产进入良性循环，把工作做到预防上去，事后的责任追究应该退而次之，平时的预防将提高到第一位。如果加大处罚，也应该对预防工作的违法行为加大处罚。
采写：南都记者王殿学实习生陈雄徐卓 |
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发表于 2012-7-15 08:17
