新华访谈：解读《生产安全事故应急预案管理办法》

国家安全监管总局

主持人各位新华网网友大家好，欢迎您收看新华访谈。今天直播间非常荣幸请到了国家安全生产应急救援指挥中心信息管理部主任高双喜，以及副主任孔亮。高双喜大家好。孔亮大家好。主持人我们注意到《生产安全事故应急预案管理办法》国家安全监管总局88号局长令修订出台了，您能给我们讲一下《办法》修订出台的背景吗？高双喜2009年3月，国家安全监管总局颁布了《生产安全事故应急预案管理办法》（原国家安全监管总局令第17号，以下简称原《办法》），对加强应急预案管理工作发挥了重要作用。但随着安全生产应急管理工作的不断深化以及党中央国务院对应急管理工作要求的不断提高，原《办法》亟需修订完善。高双喜一是应急预案工作的背景和重心发生变化。近年来经过不断探索，应急预案的定位从补充应急管理制度向完善应急准备、规范应急处置转变，工作重心从解决预案有无向提升预案质量、发挥预案实效转变。同时，安全生产体制机制改革对简化应急预案评审、备案程序提出了新的要求。为推动应急预案工作与时俱进，适应安全生产应急管理需要，有必要对原《办法》进行修订。高双喜二是有关法律法规和国务院文件对应急预案工作提出了新的要求。新《安全生产法》对企业的应急预案主体责任、政企应急预案衔接、应急预案法律责任等作了明确规定；《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号文）、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发〔2011〕40号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号，以下简称《突发事件应急预案管理办法》）等文件对应急预案功能定位、编制程序、管理责任、预案衔接提出了具体要求，进一步明确企业应急预案应当体现先期处置、自救互救的特点，强调应急预案编制应当开展风险评估和资源调查并广泛征求意见，强化政企应急预案之间的相互衔接，突出应急预案的评估修订和动态管理。而原《办法》已不适应新的要求，主要问题是重规范企业应急预案内容，轻规范应急预案编制程序；重预案内容的全面性，轻应急预案内容的实用性；重规范企业内部各类应急预案衔接，轻政企应急预案衔接；重规范应急预案的签署发布，轻应急预案的宣传教育、培训演练、动态管理。因此，需要通过修订原《办法》补充和细化相关具体要求。高双喜三是一些重特大事故应急处置中的经验教训需要通过《办法》汲取和改进。根据天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故调查报告，导致事故发生和扩大的原因之一，就是瑞海公司应急预案流于形式，应急处置力量、装备严重缺乏，不具备初期火灾的扑救能力。为提高企业先期应急处置能力，近年来一些部门和企业采取了编制重点岗位应急处置卡等措施，指引从业人员在第一时间对事故的应急处置。这些措施有利于完善生产安全事故应急预案体系，有必要通过修订《办法》加以推广和实施。主持人您刚才提到应急预案工作的背景和重心发生了变化，都有哪些变化？高双喜近年来，在党中央、国务院的高度重视下，通过各地区、各有关部门和单位的共同努力，应急预案工作取得了新的进展和成效。为了与原《办法》相配套，我们指导推动31个省级单位制定了预案管理实施细则；颁布了国家标准《生产经营单位生产安全应急预案编制导则》，印发了《安全监管部门应急预案框架指南》等规范性文件，推动生产经营单位应急预案从无到有，初步建立起了横向到边、纵向到底的应急预案体系。截至2015年底，已有国家安全生产专项预案1个，国家安全监管总局部门预案10个，各地方政府及其安全监管机构安全生产专项和部门预案9080个；全国各级各类企业应急预案640万个，重点行业企业、中等规模以上企业做到了应急预案全覆盖，生产安全事故应急预案体系基本建立。高双喜但是，当前应急预案工作还存在一定的差距，应急预案的针对性、实用性还不强。一是应急预案编制前风险评估不全面、不深入，甚至直接以本行业常见事故隐患代替风险评估。如“8·2”事故江苏中荣公司应急预案缺少对铝粉粉尘爆炸的风险评估。二是应急预案信息报告、响应分级等环节存在脱节，衔接不到位。如青岛“11·22”输油管道爆炸事故和晋济高速岩石隧道“3·1”燃爆事故暴露出应急预案衔接不到位、响应启动标准不明确等问题。三是不同层级、不同种类应急预案功能定位不明晰，内容存在重叠现象。四是相当多的企业重预案编制、轻预案实施，预案演练、修订、动态管理不及时，存在预案“编者不用、用者不编”现象。高双喜分析其原因，主要有几个原因： 一是企业对应急预案的重要性认识不足，对应急预案的功能定位不清晰，未能深刻理解应急预案“平时牵引应急准备、战时指导应急救援”的核心作用，只重视“有”不注重“用”。 二是企业主体责任落实不到位。未能牢固树立 “应急预案、演练和培训不到位就是隐患”的理念，未建立应急预案工作责任体系，企业负责人履行第一责任人职责不到位，未将应急预案工作纳入安全生产总体布局，人力、物力和财力投入不足。 三是对应急预案、演练和培训监管不到位。开展应急预案专项督导、检查少，执法处罚力度不够，对企业未起到震慑作用。高双喜为此，为贯彻落实习近平总书记、李克强总理等中央领导同志的重要批示指示精神以及安监总局党组的工作部署，深入落实新修订《安全生产法》对应急预案的相关规定，使生产经营单位应急预案真正发挥应有的作用，实现政府预案与企业预案的有机衔接，我们着重从落实企业主体责任、优化企业预案体系、加强预案动态管理、强化应急预案执法等方面，对《办法》进行了修订。主持人听过了刚才的介绍，从中也能了解到这次《办法》修订的重要性，能否详细介绍一下《办法》的主要内容？高双喜新修订的《办法》总共包括7章、48条，对比原《办法》增加了9条。一是扩大了适用范围和管理原则，强调了预案的动态管理和闭环管理。二是强化了生产经营单位主要负责人职责和企业应急预案工作的主体责任。三是完善了生产经营单位应急预案体系，明确了应急预案编制程序。四是调整了应急预案编制和备案，将备案方式明确为告知性备案。五是加强应急预案实施，增加预案定期评估的内容。六是调整了相应法律责任，增加应急预案执法检查的重点内容，细化执法标准和内容，明确执法权限。高双喜具体来讲，在应急预案编制方面：我们总结近年来开展的应急预案优化工作经验做法，重点对应急预案的编制程序和预案核心内容进行了规范。明确预案编制的基本原则，即预案编制应当以人为本、依法依规、符合实际、注重实效，以应急处置为核心，明确应急职责、规范应急程序、细化保障措施。明确预案编制的主要环节，即成立编制小组、风险评估和应急资源调查、确定应急预案体系、征求意见、评审、公布、告知等内容。高双喜在企业应急预案内容方面：对企业专项预案的编制不再做强制要求，而是强调企业必须编制重点岗位应急处置卡。高双喜在应急预案备案方面：按照“单一主体、告知备案”的原则，对预案备案工作进行规范。按照“管行业必须管安全”的要求，明确备案主体为行业主管部门。按照国务院简政放权的要求，明确备案为告知性备案，企业对本单位应急预案负全责，备案登记部门只对材料是否齐全进行核对。明确备案的时限要求，强化对备案登记部门工作效率的约束。高双喜在应急预案的日常管理方面：按照“动态管理”的原则，针对近年来企业应急预案日常管理存在的“编而不用”等问题，对应急预案日常管理工作进行规范。明确各级安全生产监督管理部门要定期组织应急预案演练，及时对应急预案进行评估总结。明确各类企业特别是矿山、金属冶炼、建筑施工企业和易燃易爆物品、危险化学品等危险物品的生产、经营、储存企业、使用危险化学品达到国家规定数量的化工企业、烟花爆竹生产、批发经营企业和中型规模以上的其他生产经营单位等重点企业应当建立应急预案评估制度，三年组织一次预案评估。明确企业发生事故后应当及时对预案进行评估，强调及时评估预案、及时修订预案，确保预案的符合性。简化应急预案修订的程序，明确规定仅涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、应急响应分级等重要内容时，方需参照本办法规定的应急预案编制程序组织进行，并按照报备程序重新备案。高双喜在应急预案的监管执法方面：明确将预案纳入各级安全监管监察部门执法计划，强化事中、事后监管。明确了应急预案编制、应急预案演练、风险评估和应急资源调查、应急预案评审或者论证、应急预案备案、安全生产风险告知、应急预案评估、应急预案修订、应急预案规定的应急物资和装备落实等9条重点执法内容，并细化罚则，使得有法可依、便于执法。高双喜刚才您提到《办法》对企业必须履行的预案编制、备案和日常管理责任作出要求。那企业如何才能将这些要求落实到位呢？高双喜一是必须将主体责任落实到位。落实主体责任是企业做好安全生产工作，做好应急预案工作的关键所在。《安全生产法》和《办法》明确规定了企业主要负责人、相关负责人和安全生产管理机构的应急预案工作责任。企业要带着强烈的责任感来做好应急预案工作，尤其要从资金、人员和管理方面给予足够的重视，一层层、一级级地抓落实。否则造成严重后果就会依法受到惩处，追究责任。高双喜二是必须正确理解应急预案的功能定位。各类企业必须要找准应急预案的功能定位，解决“预案是什么、干什么”问题。这是预案工作的起点和落脚点，具有基础性决定性作用。强调一下，预案不是现场救援方案、不是作业规程、更不是应急制度汇编，预案是事前准备的工作方案，其主要功能是平时牵引应急准备、战时指导应急救援，可以说是应急机制的载体、应急培训的大纲、应急演练的脚本和应急行动的指南。因此，企业要紧扣完善应急准备、提高应急能力开展应急预案制修订、培训演练等工作，推动应急预案实战化应用。只有这样，应急预案才能落地，才能发挥作用。高双喜三是必须广泛宣教培训。一方面，企业负责人和应急管理人员要积极组织《办法》培训，认真学习，吃准、吃透《办法》的精神，牢固树立预案工作不到位就是隐患的理念，掌握预案的编制、评审、备案、培训演练、评估修订的程序、方法，做到会编、会管、会用。另一方面，要按照《办法》的要求，采取制作宣传展板、岗前教育等形式，面向车间、班组开展应急预案知识的宣传教育，使一线员工知风险、知流程、知措施，真正提升应急意识和应急能力。主持人应急预案编制过程是很复杂的系统工程，那么企业怎样才能保证预案的科学性、针对性和可操作性呢？孔亮应急预案的功能定位决定了应急预案主要用于明确事前、事中、事后谁来做、做什么、何时做、用什么做。因此，一个好的应急预案必须要满足三个有效性。第一，权责分配的有效性。就要针对可能发生的事故，结合本企业的组织体系，确立最优化的运行机构，即明确需要什么样的应急机构，有哪些人参与，职责又是什么，等等。第二，应急响应的有效性。就是要针对可能发生的事故，确定最优化的应急流程和措施，即明确什么时候最该干什么、怎么干，等等。第三，资源调配的有效性。就是针对可能发生的事故，确定最优化的应急资源调配程序和方法，即明确如何保障资源、如何调集资源等内容。 应急预案的编制过程不仅关乎预案的质量，也起到完善应急准备的作用，可以说，在某种程度上比应急预案本身更为重要。因此，要确保应急预案的科学性、针对性和可操作性。孔亮一是基于风险、立足现有。风险评估是预案是否实用的关键，否则预案就是无根之萍。要分析风险可能引发什么样的事故、影响范围有多大、有什么样的处置措施，当前的应急能力是否与事故处置相匹配、需要哪些应急资源、有哪些资源可以利用等等。只有把这些都分析透了，才能保证预案与生产实际的符合性、与应急机制的符合性，预案才能有针对性。二是规范程序、全员参与。应急预案对应急事故处置，是一个完整的系统，牵涉到方方面面。《办法》在总结相关典型经验做法的基础上，归纳了成立编制小组、确定体系、编制预案、征求意见、评审和公布等编制程序。企业要认真学习、把握实质，真正抓好预案编制的过程管理。要坚持“谁用谁编、自下而上、全员参与”的原则，既要保证职责不漏、流程不漏、资源不漏，又要促进各个层级预案之间的相互衔接，为预案的最优化提供支撑。这里强调一下，从近年来的执法检查来看，应急预案的编制多为应急管理人员负责，企业管理层特别是企业负责人参与相对比较少，需要企业加以重视和改进这方面工作。三是做实评审、严格把关。企业应急预案的评审是应急预案是否好用管用的保障。《办法》对应急预案评审的内容和基本要求作了详细规定，我们也在研究评审方面的标准。企业必须重视评审工作，可以采取桌面推演、研讨、专家评审的方式进行，检验应急预案的可行性和合规性，包括所规定的职责分工是否有效，响应分级是否符合相关法律法规的规定，应急响应程序是否科学，应急保障措施是否满足事故应对工作需要，基本要素是否齐全，与外部预案是否相互衔接，等等。四是演练评估、动态修订。《办法》明确规定了演练评估、定期评估和事故评估等三种应急预案评估方式。企业要按照《办法》要求，重点围绕上面所讲到的权责、应急程序和措施、应急资源调配的有效性开展评估，并及时修订应急预案，真正做到常用常新。主持人您刚才介绍了企业应急预案工作落实的几个措施，讲的非常到位。那么，对于各级安全监管部门来说，又有哪些措施来推动《办法》的落实呢？孔亮一是必须重视应急预案工作。“一案三制”是应急管理工作的核心，各级安全监管部门必须要坚持一手抓事故预防、一手抓应急管理，以应急预案工作为龙头，带动应急管理体制、机制和法制建设。孔亮二是必须落实监管责任。一方面，要按照《办法》要求，将生产经营单位应急预案工作纳入年度监督检查计划，明确检查的重点内容和标准，并严格按照计划开展执法检查，督促企业落实预案工作主体责任。另一方面，要充分发挥安委会办公室的协调作用，指导协调其他负有安全监管职责的部门落实应急预案工作责任，推动本行业、领域生产经营单位应急预案制修订和备案工作。孔亮三是必须广泛开展宣教培训。一方面，要加强对安全生产应急管理人员的宣教和培训，使其吃透、吃准《办法》的核心内容，切实做到真懂、会用、严格执行。另一方面，要结合安全生产月和安全生产万里行等活动，利用培训班、宣讲团等方式，多渠道、多形式开展《办法》宣教活动，推动《办法》进企业、进车间，提高基层企业对应急预案工作的认识，增强其工作的自觉性、主动性。主持人为保证《办法》的贯彻落实，国家安全生产应急救援指挥中心将采取哪些措施？未来有怎样的规划？孔亮一方面，比如像今天这种方式，我们通过主流媒体、安全监管总局系统内媒体和微信广泛宣传《办法》，使企业负责人、安全生产应急管理人员和广大职工了解《办法》，自觉遵守《办法》。另一方面，我们已经印发了《关于贯彻落实生产安全事故应急预案管理办法的通知》，督促指导各地区、中央企业提高思想认识，扎实开展制修订应急预案管理制度、专项和部门预案修订、重点企业应急预案备案、执法检查等工作。此外，还将开展《办法》宣贯专题行活动，由国家安全生产应急救援指挥中心领导带队，分成6个组赴12个省（区）开展《办法》宣贯活动。活动主要内容包括：通过专家解读、制作并发放宣传资料等形式，对《办法》进行广泛宣贯；组织专家集中对地方政府专项预案和部门预案、重点行业企业应急预案进行评估，并就应急预案功能定位、编制方法等进行培训，做到教育一批、服务一批、督促一批，使基层能够重视应急预案工作、熟悉预案工作方面的法律法规、掌握应急预案编制、评审等技术。我们还将从建章立制方面加大工作力度，推动《办法》在基层落地生根。主要是：加快制修订《办法》配套的规章标准，如制修订《生产安全事故应急演练规定》、《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》、《生产经营单位生产安全事故应急预案评估规范》、《生产经营单位生产安全事故风险评估指南》、《生产经营单位应急资源调查指南》、《生产安全事故应急演练基本规范》等规章标准；深入推进矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶炼和油气输送管道等重点行业企业应急预案优化和应急处置卡编制工作。此外，我们还将加强检查督查，从严查处违法行为，督促企业落实应急预案编制、管理主体责任，严格按照《办法》各项规定，编制应急预案、组织开展应急预案培训演练，切实发挥应急预案牵引应急准备、指导应急救援的作用。主持人我们也相信《生产安全事故应急预案管理办法》的出台，必将推动生产安全事故应急预案体系进一步完善，促进安全生产形势持续稳定好转。谢谢高主任、孔主任，谢谢各位网友！来源：新华网